II SA/Rz 1345/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2019 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji -skargę oddala- Przedmiotem skargi Z. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) z dnia [...] września 2018 r. nr [...] wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. W podstawie prawnej organ wskazał art. 138 § 1 K.p.a. w zw. z art. 65 § 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm. – dalej "u.p.z.p.") oraz art. 162 § 1 K.p.a. Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z [...] marca 2018 r. (uzupełnionym [...] maja 2018 r.) Z. K. zwrócił się do Burmistrza [...] o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego pn.: "Przebudowa koryta rzeki [....] wraz z odcinkową budową wałów na terenie miejscowości B., T., B. gm. [....], w części dotyczącej lokalizacji inwestycji na działkach nr 685 i 689, w chwili wydania znajdujących się w miejscowości B., a obecnie w miejscowości R.-B. II. Po przekazaniu ww. wniosku według właściwości Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] odmówił stwierdzenia wygaśnięcia wyżej opisanej decyzji, w części dotyczącej lokalizacji inwestycji na działkach nr 685 i 689, w chwili wydania znajdujących się w miejscowości B., a obecnie na działkach 685/2, 689/2 obr. [...] w R. Organ wyjaśnił, że decyzji Burmistrza nie można uznać za bezprzedmiotową. Z uzyskanych informacji wynika, że na ww. działkach będzie realizowana inwestycja związana z ochroną przeciwpowodziową doliny rzeki [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z. K. wnosząc o jej uchylenie i rozstrzygnięcie co do istoty, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 K.p.a. poprzez brak uwzględnienia całości materiału dowodowego oraz brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy; art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie powołanych dowodów; art. 8 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników; art. 162 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 art. 77, art. 28 K.p.a. poprzez brak uwzględnienia interesu prawnego strony w zw. z naruszeniem art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami; art. 162 § 1 w zw. z art. 19 i 20 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez niewłaściwy organ tj. przez Prezydenta Miasta [...] zamiast Burmistrza Gminy [...]. Po rozpatrzeniu odwołania SKO wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy powołując się na art. 162 K.p.a. wyjaśnił, że pkt 1 tego przepisu reguluje dwie odrębne sytuacje stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Po pierwsze stwierdza wygaśnięcie decyzji, która stała się bezprzedmiotowa i czyni to z wyraźnego nakazu przepisu prawa. Po drugie organ stwierdza wygaśnięcie decyzji, która stała się bezprzedmiotowa, a czyni to z uwagi na interes społeczny lub w interesie strony. Pierwszy przepis odsyła do przepisów szczególnych, nakazujących stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Przepis drugi stanowi natomiast samoistną materialnoprawną podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. SKO wyjaśniło, że pojęcie bezprzedmiotowości decyzji należy interpretować w sposób zbliżony do pojęcia bezprzedmiotowości postępowania. Należy je wiązać z brakiem podmiotu lub przedmiotu stosunku prawnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. SKO zauważyło, że w przypadku, gdy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, przyjmuje się, że norma prawa zawarta w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. ma charakter odsyłający, co oznacza, że organ administracji publicznej zobowiązany jest do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie prawa. W przypadku zaś, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, stwierdzenie bezprzedmiotowości nie jest wystarczające do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, ponieważ należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. SKO zwróciło uwagę na art. 65 § 1 u.p.z.p. stanowiący, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: 1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę; 2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Kolegium wskazało, że decyzją z [...] października 2006 r. Burmistrz [...] ustalił, na wniosek Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], lokalizację inwestycji celu publicznego pn.:" Przebudowa koryta rzeki [...] wraz z odcinkową budową wałów na terenie miejscowości B., T. i B. gm. [...]" m.in. na działkach o nr 689 i 685 poł. w obr. B. stanowiących współwłasność Z. K. i J. K. Działki te uległy następnie podziałowi na 685/1 i 685/2 oraz 689/1 i 689/2 (decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]). Z akt sprawy wynika też, że organ I instancji wezwał inwestora – obecnie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne do złożenia wyjaśnień odnośnie realizacji inwestycji na w/w działkach. W pismach z dnia [...] maja 2018 r. i [...] czerwca 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wskazało, że na działkach nr 685/2 i 689/2 powstałych po podziale działek 685 i 689 obr. R., będzie realizowana inwestycja związana z ochroną przeciwpowodziową rzeki [...]. SKO stwierdziło, że w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy nie występuje bezprzedmiotowość postępowania (inwestor przedstawił stanowisko realizacji inwestycji), zatem organ I instancji prawidłowo odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania organu uznał je za niezasadne. Sama zaś decyzja została wydana przez właściwy organ. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył Z. K., wnosząc o jej uchylenie, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 162 § 1 w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie braku uwzględnienia wszystkich dostępnych dowodów, brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie niepowołanych dowodów, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i wydania wadliwej decyzji; - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwie przeprowadzone postępowanie dowodowe w postaci uwzględnienia jako dowód oświadczenia Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej mimo braku wypełnienia przesłanki dowodu w rozumieniu art. 75 § 1 K.p.a. oraz poprzez brak należytego uzasadnienia, co miało wpływ na ustalenie stanu faktycznego a w konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwej decyzji; - art. 162 § 1 w zw. z art. 19 w zw. z art. 20 K.p.a. poprzez wydanie decyzji przez niewłaściwy organ – Prezydenta Miasta [...] zamiast Burmistrza Gminy [...]. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przyjęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Z mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kierując się zatem kryterium legalności dokonują kontroli zgodności zaskarżonego aktu (tu decyzja) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy rozpatrywaniu sprawy nie badają natomiast ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ograniczają się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydania decyzji będącej przedmiotem sprawy. Przy czym, jak wynika z przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 2188), zwanej dalej "P.p.s.a." sąd orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Oceniając zaskarżoną decyzję w powyższym zakresie, tj. co do jej zgodności z prawem Sąd nie stwierdził naruszenia prawa i w konsekwencji, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu. Przede wszystkim nie jest trafny, podniesiony w skardze, zarzut naruszenia szeregu przepisów procesowych, jak i argumentacja go wspierająca. W związku z tym przypomnieć należy, że naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo też błędnej wykładni tych przepisów. Treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jednoznacznie stanowi, że warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, iż stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji (postanowienia), a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego (zob. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, W – wa 2004 r., s. 305). Postępowanie sądowe nie dostarczyło podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w cyt. wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw do uznania, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy, ani też by nie były w toku postępowania respektowane zasady rzetelnej procedury zawarte w art. 7 K.p.a. (legalizmu, prawdy obiektywnej, wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli). Postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało z zachowaniem wymogów określonych w art. 75 i nast. K.p.a., pozwalając na ocenę zebranego materiału dowodowego zgodną z regułami art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i w konsekwencji prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że uwzględnienie jako dowód oświadczenia inwestora pomimo braku "wypełnienia przesłanek dowodu w rozumieniu art. 75 p 1 K.p.a." ("nie zostało dodatkowo uprawdopodobnione dowodem") stanowi o wadliwie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Traktowanie bowiem przez organ informacji inwestora (co do aktualności inwestycji) jako materiał w postępowaniu wyjaśniającym, zmierzającym do wydania decyzji administracyjnej nie jest wykluczone i nie jest błędem, ani też nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 K.p.a.). Nadto, wbrew zarzutom skargi, uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a., wyjaśniając dostatecznie klarownie motywy, jakimi kierował się organ rozpoznający odwołanie i następnie utrzymując w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji. Błędny jest zarzut naruszenia art. 162 § 1 w zw. z art. 19 w zw. z art. 20 K.p.a., podnoszący niewłaściwość organu orzekającego w pierwszej instancji. Zarzut ten, ponowiony za odwołaniem, został już prawidłowo wyjaśniony przez SKO i Sąd w pełni podziela wyjaśnienia w tym zakresie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W myśl art. 162 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony (pkt 1), została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Wygaśnięcie decyzji następuje aktem deklaratoryjnym stwierdzającym, że dana decyzja stała się "bezprzedmiotowa", to znaczy, że wynikające z niej prawa i obowiązki przestały już istnieć i teraz chodzi już tylko o "formalne" potwierdzenie takiego stanu rzeczy (zob. wyrok SN z dnia 16 stycznia 1992 r., III ARN 41/91 nie publ.). Lektura akt administracyjnych i uzasadnienie zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że wykładnia cyt. wyżej przepisu i jego zastosowanie w warunkach rozpoznawanej sprawy było prawidłowe. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnione zostało pojęcie bezprzedmiotowości decyzji (powinno być interpretowane w sposób zbliżony do bezprzedmiotowości postępowania z art. 105 § 1 K.p.a.), nie jest więc konieczne powielanie tych wyjaśnień. Podkreślić jednakże należy, że w razie, gdy stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, wówczas organ administracji publicznej obowiązkowo zbadać musi, czy spełnione zostały przesłanki wymienione w tym przepisie prawa. Natomiast, gdy wygaśnięcie decyzji nie jest regulowane przepisem szczególnym wówczas do stwierdzenia wygaśnięcia bezprzedmiotowej decyzji konieczne jest wykazanie, że wymaga tego interes społeczny lub interes strony. Decyzja z dnia [...] października 2006 r. Burmistrza Gminy [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co do której skarżący złożył wniosek o stwierdzenie jej wygaśnięcia wydana została na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przywołanie w uzasadnieniu skarżonej decyzji art. 65 § 1 tej ustawy dającego organowi, który wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia było prawidłowe (jako element uzasadnienia prawnego). Wspomnianą decyzją z dnia [...] października 2006 r. Burmistrz Gminy [...], na wniosek Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego p.n. Przebudowa koryta rzeki [....] wraz z odcinkową budową wałów na terenie miejscowości B., T. i B. gm. [....] m.in. na działkach nr 689 i 685 obr. B., współwłasności Z. K. i J. K., które następnie uległy podziałowi na działki nr 685/1 i 685/2 oraz 689/1 i 689/2 (decyzja z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] Prezydenta Miasta [...]). W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu, że wspomniana wcześniej decyzja z dnia [...] października 2006 r. nie stała się bezprzedmiotowa, co oznacza brak spełnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., niezbędnych do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Inwestor, w pismach skierowanych do organu I instancji (z dnia [...] maja 2018 r. i [...] czerwca 2018 r., wskazał, że na działkach nr 689/2 i 685/2 (obecnie) obr. R. będzie realizowana inwestycja ustalona decyzją w/w (informując jednocześnie o posiadaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i oczekiwaniu, w związku z wejściem w życie nowej ustawy – Prawo wodne, na pozwolenie wodnoprawne). Podsumowując, materiał zebrany w sprawie i wnioski organów nie dają żadnych podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszyły prawo. W rezultacie Sąd nie znajduje powodów do usunięcia tych decyzji z obrotu prawnego Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, z mocy art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.