II SA/Rz 1346/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców – Stowarzyszenie Ogrodowe w [...] – Okręg [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania działek uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie złożonej przez [...] Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w [...] Okręg [...] w [...] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej SKO) z dnia [...] października 2018 r., znak [...], wydana w sprawie nabycia prawa użytkowania nieruchomości położonych w [...] przez [...] Związek Działkowców. Wnioskiem z dnia 31 marca 2014 r., [...] Związek Działkowców Okręgowy Zarząd [...] w [...] złożył w urzędzie miasta [...] wniosek o wydanie decyzji administracyjnej potwierdzającej nabycie przez w/w Związek prawa użytkowania do określonych w tym wniosku dwudziestu czterech działek o nr 432/4, 432/8, 478/2, 479/1, 484/1, 484/2, 484/3, 486/1, 487/1, 487/2, 488/1, 488/2, 493/2, 495/1, 495/2, 496/1, 496/2, 497/1, 513/1, 514/1, 514/2, 514/3, 515/2, 518, położone w obr. [...] o łącznej pow. 4,6574 ha. W uzasadnieniu żądania Związek podkreślił, że na wskazanych działkach położona jest część stałego rodzinnego ogrodu działkowego zarejestrowanego w Krajowej Radzie [...] Związku Działkowców. Teren działek był wcześniej własnością Skarbu Państwa i jest zagospodarowany przez działkowców od 1981 r. w oparciu o decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia 21 kwietnia 1981 r. Spełnia to warunek określony w art. 76 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogródkach działkowych. Zdaniem wnioskodawcy stowarzyszenie ogrodowe nabyło z mocy prawa z dniem 19 stycznia 2014 r. prawo użytkowania działek, stąd wydanie decyzji potwierdzającej nabycie użytkowania jest w pełni uzasadnione. Opisane żądanie znajduje zdaniem wnioskodawcy oparcie w załączonych do wniosku dowodach w postaci decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny z dnia 21 kwietnia 1981 r., jak również w protokole w sprawie przekazania terenu pod ogrody działkowe. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Prezydent Miasta [...] postanowił zawiesić z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej nabycie przez [...] Związek Działkowców prawa użytkowania działek położonych w [...], a oznaczonych numerami : 432/8, 484/1, 484/2, 484/3, 488/1 i 488/2. Zawieszenie postępowania administracyjnego następuje do czasu ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa do ww. działek w Sądzie Rejonowym w [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. Organ pierwszej instancji podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Organ pierwszej instancji orzekł o odmowie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania sześciu działek o nr 432/8, 484/1, 484/2, 484/3, 488/1, 488/2 w obr. [...] - [...], przez [...] Związek Działkowców Okręgowy Zarząd [...] w [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że w oparciu o analizę danych zawartych w operacie gruntów przedmiotowe nieruchomości nie posiadają założonych ksiąg wieczystych, a zatem posiadają nieuregulowany stan prawny. Podkreślono, że Sąd Rejonowy w [...] oddalił wniosek o założenie nowej księgi wieczystej i wpis prawa własności Skarbu Państwa w odniesieniu do działek o nr 488/1, 488/2, bowiem wnioskodawca nie przedłożył dokumentów wykazujących to, że jego poprzednikowi prawnemu przysługiwało prawo własności nieruchomości, ponieważ takich dokumentów nie posiada. Wyjaśniono, iż parcela gruntowa nr 1331/4 zmieniła oznaczenie na działkę o numerze 31, która następnie zmieniła oznaczenie na działkę nr 488. Działka nr 488 uległa podziałowi na działki nr 488/1, 488/2. Na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 1980 r., Skarb Państwa nabył prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 31 w miejsce S.M. W księdze wieczystej dla nieruchomości oznaczonej jako pgr 1331/4, ujawnione jest prawo własności w całości na rzecz A.M. Skarb Państwa za pomocą przedłożonych dokumentów wykazał, że nabył prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 31 w miejsce S.M. jednakże nie przedłożył dowodów wskazujących na to, że S.M. przysługiwało prawo własności nieruchomości wpisanej na rzecz A.M. Stwierdzono także, że Sąd Rejonowy w [...] oddalił wniosek Prezydenta o wpis prawa własności działki nr 432/8. Ustalono, iż pgr 1330/2 według stanu wieczystoksięgowego przynależy do A.K. Natomiast z dokumentów przedłożonych do wniosku Skarbu Państwa wynika, że żąda On ujawnienia swojego prawa własności na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] o przejęciu na własność części gospodarstwa rolnego od S.K. Nieruchomość została nabyta przez wnioskodawcę od S.K., a nie od A.K., któremu przysługuje prawo własności do pgr 1330/2. Ponadto, Organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż na podstawie sporządzonej synchronizacji geodezyjnej, właścicielami działek nr 484/1, 484/2 i 484/3 są osoby fizyczne. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożył [...] Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w [...] Okręg [...]. Odwołująca strona podkreśliła, iż organ pierwszej instancji nie podjął wszystkich kroków niezbędnych do załatwienia przedmiotowej sprawy. Do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nie jest wymagane dołączenie jakichkolwiek dowodów, a jedynie wykazanie, iż przedmiotowy grunt był własnością gminy lub Skarbu państwa. Obojętny dla ustanowienia prawa użytkowania pozostaje fakt nabycia prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa od właściciela lub jego poprzednika prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] o odmowie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania działek z mocy prawa. Zdaniem Kolegium, nie zostały spełnione ustawowe warunki wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy. Na podstawie przesłanych akt administracyjny ustalono, że z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie użytkowania opisanych działek wystąpił [...] Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w [...] Okręg [...] w [...]. Warunkiem przesądzającym o niedopuszczalności stwierdzenia nabycia użytkowania tych nieruchomości w trybie art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, jest spełnienie wynikającego z treści art. 75 ust. 1 w/w ustawy wymogu, aby przedmiotem nabycia prawa użytkowania była nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Z akt sprawy wynika zaś, iż wnioski Prezydenta Miasta [...] – Skarbu Państwa o ujawnienie prawa własności Skarbu Państwa w stosunku do działek nr 488/1, 488/2 a także nr 432/8, zostały przez Sąd Rejonowy w [...] stosownymi postanowieniami oddalone. Stan prawny tych nieruchomości pozostaje zdaniem SKO nieuregulowany. Natomiast działki o nr 484/1, 484/2, 484/3 stanowią przedmiot własności osób fizycznych, w związku z tym nie mogą być one w ogóle przedmiotem postępowania. Tym samym brak było podstaw do wydania przez Prezydenta Miasta [...] decyzji stwierdzającej nabycie użytkowania działek z mocy przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Z dokonaną przez Organ odwoławczy oceną nie zgodziło się Stowarzyszenie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciło naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o arbitralnym charakterze wskutek zaniechania pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz art. 76 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2176 z późn. zm.; zwana dalej u.r.o.d.). W oparciu o powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi I instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Organ nie wziął pod uwagę znajdujących się w aktach sprawy decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1981 r. zatwierdzającej plan realizacyjny ogrodów działkowych położonych w dzielnicy [...] miasta [...] na terenie stanowiącym własność Skarbu Państwa oraz protokołu w sprawie fizycznego przekazania na rzecz ówczesnego Wojewódzkiego Zarządu Pracowniczych Ogrodów Działkowych w [...] gruntów o pow. 11 ha pod stałe pracownicze ogrody działkowe, w którym ustalono datę wskazania granic przedmiotowego terenu na dzień 22 kwietnia 1981 r. Wskazano również, że granice zajmowanego przez ogród terenu określa także mapa ewidencji gruntów i budynków z 1976 r. Ponadto Skarżący zauważył, że jednym z warunków wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania nieruchomości na podstawie art. 76 ust. 1 w/w ustawy jest zajmowanie nieruchomości przez rodzinny ogród działkowy, który posiadał ustaloną lokalizację w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Jak natomiast podkreślono, przedstawiona dokumentacja wyraźnie wskazuje na fakt, iż ówczesny Pracowniczy Ogród Działkowy im. [...] istniał na gruncie stanowiącym przedmiot regulacji prawnej co najmniej od 1976 r., a więc jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. Końcowo stowarzyszenie nadmieniło, że nabycie prawa użytkowania nieruchomości następuje z mocy prawa, a wydana w tym przedmiocie decyzja jedynie potwierdza ten stan. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skontrolowane przez WSA decyzje naruszają prawo w sposób uzasadniający ich uchylenie. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Skarga została uwzględniona, jednakże z innych przyczyn niż wywiedzione w jej treści. Podstawy prawne zaskarżonej do WSA decyzji wyrażają art. 75 ust. 6 i 7 w związku z art. 77 u.r.o.d. Należy dodać, iż istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy odgrywał również art. 75 ust. 1, którego treść warunkuje stosowanie przez organ kolejnych ustępów tego artykułu, w tym przepisu wyrażającego normę kompetencyjną przewidującą stwierdzenie nabycia z mocy ustawy prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy. Otóż według art. 75 ust. 1 u.r.o.d. w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. W przypadku zaniechania wydania decyzji o likwidacji z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu Kodeksu cywilnego - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy (art. 75 ust. 6 u.r.o.d.). Stwierdzenie nabycia tego prawa następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej, co wynika z art. 75 ust. 7 w/w ustawy. Należało zgodzić się z orzekającymi Organami co do tego, że prawo użytkowania nieruchomości powstawało z mocy prawa, tj. z mocy przepisów u.r.o.d., wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości publicznych, to jest Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli były one zajmowane przez rodzinne ogrody działkowe. Nabycie przez stowarzyszenie ogrodowe z mocy prawa użytkowania nieruchomości odnosi się wyłącznie do nieruchomości, po pierwsze zajętych pod rodzinne ogrody działkowe i pod drugie stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego – gminy, powiatu lub województwa. Niespełnienie warunku podmiotowego, dotyczącego podmiotu właścicielskiego, uniemożliwia zarówno wydanie decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego (stosowanie do art. 75 ust. 1 ustawy), jak i nabycie prawa użytkowania takiej nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6 lub art. 76 ust. 2 u.r.o.d. W konsekwencji, brak jest podstaw prawnych do orzekanie o nabyciu prawa użytkowania, w odniesieniu do nieruchomości, do której nie znajduje zastosowania art. 75 ust. 6 i art. 76 ust. 2 w/w ustawy, a więc do takiej, która nie jest własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (tak słusznie WSA w Opolu w wyroku z dnia 6 listopada 2018 r., sygn. II SA/Op 298/18, LEX). Nie kwestionując przyjętego sposobu wykładni powołanych regulacji, Sąd nie mógł pominąć, iż wniosek złożony przez skarżące Stowarzyszenie obejmował dwadzieścia cztery działki o nr 432/4, 432/8, 478/2, 479/1, 484/1, 484/2, 484/3, 486/1, 487/1, 487/2, 488/1, 488/2, 493/2, 495/1, 495/2, 496/1, 496/2, 497/1, 513/1, 514/1, 514/2, 514/3, 515/2, 518, położone w obr. [...]. Tymczasem decyzja Prezydenta Miasta [...] jak również decyzja SKO obejmuje swoim rozstrzygnięciem tylko sześć z działek wymienionych w podaniu o wydanie decyzji na podstawie art. 75 ust. 6 u.r.o.d., tj. o nr 432/8, 484/1, 484/2, 484/3, 488/1, 488/2. Nie budzi wątpliwości to, iż decyzje wydane w toku postępowania, nie tylko nie wypowiadają się w osnowie o losie pozostałych działek wymienionych we wniosku, ale także nie wyjaśniają przyczyny, dla których niektóre z działek objętych podaniem zostały pominięte w rozstrzygnięciu, pomimo że najwyraźniej składały się na przedmiot zgłoszonego żądania o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania nieruchomości. O kwestii tej milczy także odpowiedź na skargę nadesłana do WSA przez SKO wraz z aktami sprawy. Oznacza to, że skontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcia załatwiają sprawę administracyjną nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanych przez rodzinny ogród działkowy z mocy prawa jedynie częściowo, pomijając znaczącą część wniosku zgłoszonego przez stronę skarżącą. Zatem sprawa administracyjna należąca do własności rzeczowej i miejscowej Prezydenta Miasta [...] nie została załatwiona w całości, co stanowi o naruszeniu powołanych przepisów prawa materialnego, tj. art. 75 ust. 6, jak również o naruszeniu art. 104 § 1 K.p.a., który nakazuje organom załatwienie sprawy administracyjnej w całości, a nie tylko w jej części. Powołany przepis procesowy wraz z normą prawa materialnego, która wyznacza elementy sprawy administracyjnej, został naruszony przez Prezydenta Miasta [...] w sposób istotny i to w stopniu, który mógł mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jego uchybienie skutkowało ograniczeniem zakresu wyjaśniania okoliczności faktycznych sprawy tylko do tych, które dotyczyły działek określonych w osnowie wydanej decyzji, co każe mówić również o uchybieniu w stosowaniu przepisów art. 7, 77 i 80 K.p.a. Ponieważ Organy pomimo długotrwałego procesu nie wyjaśniły słowem przyczyn, dla których załatwiły sprawę z wniosku Stowarzyszenia tylko częściowo to ich rozstrzygnięcia nie poddają się kontroli sądowoadministracyjnej, świadcząc o istotnym naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a. Do negatywnej oceny działań orzeczniczych organów obu instancji, dodać należy pominięcie wykazania stosownymi dowodami prawa własności osób fizycznych do trzech działek o nr 484/1, 484/2 oraz 484/3 w obr. [...]. Odmowa stwierdzenia nabycia prawa użytkowania tych działek przez Stowarzyszenie została umotywowana tym, że należą one do osób fizycznych i stanowią nieruchomości prywatne. Jednakże w aktach administracyjnych brakuje jakichkolwiek świadectw tego twierdzenia, co nie pozwala na potwierdzenie przez Sąd tej części rozstrzygnięcia. Wobec tego nie wykazano w sposób nie budzący wątpliwości, że wymienione wyżej działki rzeczywiście nie stanowią własności publicznoprawnej, przez co nie spełniają ustawowych przesłanek nabycia prawa użytkowania wskazanych w przytoczonym wyżej art. 75 ust. 6 u.r.o.d. Wobec tego decyzja w tej części także jest obarczona poważną wadą procesową, polegającą na nie udowodnieniu tezy o zaistnieniu negatywnej przesłanki nabycia przez Stronę prawa użytkowania z mocy prawa w postaci nie dysponowania prawem własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. W tej sytuacji zaskarżone rozstrzygnięcie SKO wraz z decyzją je poprzedzającą naruszają regulacje postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości z mocy przepisów u.r.o.d. – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Organy ponownie prowadząc postępowanie uwzględnią dostrzeżone nieprawidłowości w stosowaniu przepisów procesowych, co powinno polegać na rozstrzygnięciu sprawy co do całokształtu zgłoszonego żądania, jak również wykazaniu stosownymi dowodami twierdzenia o przysługiwaniu prawa własności do części działek objętych wnioskiem osobom fizycznym. Z tych powodów Sąd zobowiązany był orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzekano ze względu na brak stosownego wniosku od skarżącej strony – art. 210 § 1 p.p.s.a.