II SA/Rz 1349/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2016 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2015 r.nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia -skargę oddala- Przedmiotem skargi Wójta Gminy F. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R., zwany dalej "PWINGiK" z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia. Postanowienie to zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Postanowieniem z [...] września 2014 r. nr [...], Starosta S., po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy F. z dnia [...] sierpnia 2014 r., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków, w odniesieniu do działki ewidencyjnej o nr 427 położonej w obrębie ewidencyjnym R. (gmina W.). W uzasadnieniu wyjaśnił, że Wójt Gminy F. nie jest uprawniony do żądania wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów w zakresie objętym wnioskiem. Organ ten został wyznaczony jedynie do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie uregulowania stanu wody na gruncie, które obejmuje m.in. działkę nr 427, co nie czyni go władającym tą działką. W związku z powyższym na podstawie art. 61a K.p.a. zasadna jest odmowa wszczęcia postępowania. W zażaleniu na to postanowienie Gmina F. wniosła o jego zmianę poprzez wszczęcie postępowanie w sprawie dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do ww. działki, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. PWINGiK postanowieniem z [...] października 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy przychylił się do stanowiska organu I instancji, że Gmina F. nie należy do kręgu podmiotów uprawnionych do żądania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, a określonych w art. 20 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1632/14 uchylił zaskarżone postanowienie PWINGiK. W uzasadnieniu wskazał, że z treści zaskarżonego postanowienia nie wynika jednoznacznie, kto jest stroną postępowania. Za niedopuszczalną uznał odmowę wszczęcia postępowania z wniosku Wójta Gminy F., przy równoczesnym rozpoznaniu przez PWINGiK zażalenia Gminy F. ewentualnie Wójta Gminy F. na powyższe postanowienie bez jednoznacznej oceny, kto jest stroną postępowania w tej sprawie. Sąd wskazał, iż wyjaśnienia wymaga, czy zażalenie na postanowienie organu I instancji złożył Wójt Gminy F. czy Gmina F. - jak wynika z jego treści. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 K.p.a. PWINGiK stwierdził niedopuszczalność zażalenia Gminy F. na postanowienie Starosty S. z dnia [...] września 2014 r. Realizując zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie organ powtórnie przeanalizował treść zażalenia na postanowienie Starosty z [...] września 2014 r. Wyjaśnił, że na zażaleniu widnieje pieczęć Wójta Gminy F. i podpis Wójta Gminy F., jednak jako stronę skarżącą podano Gminę F. Z treści pisma wynika jednoznacznie, że Wójt działał w tej sprawie w imieniu skarżącej Gminy F., a takie uprawnienie wywodzić należy z treści art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. 2013, poz. 594 ze zm.) Mając powyższe na względzie organ odwoławczy uznał, że zażalenie zostało złożone przez Gminę F., a nie przez Wójta Gminy F. Skoro zatem stosownie do art. 61a K.p.a. zażalenie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania przysługuje wyłącznie podmiotowi, któremu odmówiono wszczęcia postępowania, którym w przedmiotowej sprawie był Wójt Gminy F., to zażalenie Gminy F. na to postanowienie jest niedopuszczalne. W skardze na opisane na wstępie postanowienie Wójt Gminy F. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 124 § 2 k.p.a. poprzez powierzchowne i niczym nieuzasadnione przyjęcie do rozstrzygnięcia i do uzasadnienia postanowienia, iż Wójt Gminy F. występuje w niniejszej sprawie w imieniu Gminy F., gdy z treści dokumentów zgromadzonych w sprawie jednoznacznie wynika iż występuje on jako Wójt Gminy F. czyli jako organ wyznaczony przez SKO do rozpatrzenia niniejszej sprawy, 2) naruszenie art. 134 k.p.a. w zw. z § 45 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 21 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (j. t. Dz. U. z 2015 r. poz. 542 z późn. zm.) poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia w konsekwencji czego nie dokonano aktualizacji operatu ewidencji gruntów pomimo przedstawienia przez skarżącą dokumentów źródłowych świadczących jednoznacznie o istnieniu błędu w danych ujawnionych w ewidencji dotyczących rzeczywistych właścicieli nieruchomości oznaczonej nr 427 położonej w Różance, 3) naruszenie § 45, § 46 i 47 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia poprzez niedokonanie a zarazem uniemożliwienie dokonania aktualizacji ewidencji po otrzymaniu od skarżącej dokumentacji świadczącej o konieczności jej dokonania do czego organ I instancji czy też organ II instancji był zobligowany z urzędu, 4) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie z urzędu postępowania pomimo istnienia zarówno interesu społecznego jak i interesu stron w jego zainicjowaniu i w konsekwencji usunięciu rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w rejestrze, a faktycznym stanem własności panującym na gruncie, 5) naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wynikającej z art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób, wytwarzający odczucie braku zaufania do organów administracji, co narusza tym samym świadomość i kulturę prawną u obywateli uczestniczących w tym postępowaniu. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. poprzedzającego go postanowienia Starosty S. z dnia [...] września 2014 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga została przez Sąd oddalona bowiem okazała się zupełnie niezasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przypomnieć na wstępie wypada, iż przedmiotem kontroli WSA jest postanowienie PWINGiK wydane na podstawie art. 134 i 144 K.p.a., stwierdzające niedopuszczalność zażalenia Gminy F. od postanowienia Starosty S. o odmowie wszczęcia na wniosek Wójta Gminy F. postępowania administracyjnego w sprawie dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki ewidencyjnej w obrębie R. Według art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Powołany przepis stosuje się w ramach postępowania zażaleniowego, o czym stanowi art. 144 k.p.a. Zdaniem PWINGiK zażalenie z dnia [...] września 2014 r., znak [...], od postanowienia Starosty S. z dnia [...] września 2014 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało złożone przez Gminę F. reprezentowaną przez Wójta Gminy F. PWINGiK wydając zaskarżone postanowienie kierował się wytycznymi wypływającymi z wyroku WSA z dnia 28 kwietnia 2015 r., o sygn. akt II SA/Rz 1632/14. W przytoczonym orzeczeniu Sąd w sposób jednoznaczny przesądził, że w postępowaniu przeprowadzonym na podstawie art. 61a K.p.a. zażalenie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania przysługuje wyłącznie podmiotowi, któremu odmówiono wszczęcia postępowania. . Na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Mając na względzie powyższe, nie budzi wątpliwości Sądu, że zażalenie na postanowienie Starosty S. z dnia [...] września 2014 r., znak [...], zostało złożone do PWINGiK, tak jak twierdzi Organ odwoławczy przez Gminę F. W ten sposób wyraźnie oznaczono stronę w treści zażalenia, jak również posłużono się w nim na stronie 1 sformułowaniem, że zażalenie jest składane w imieniu Gminy F. Dlatego zarzuty skargi podnoszące błędy w ustaleniu podmiotu składającego zażalenie są bezzasadne. Przyjąć za PWINGiK wypada, że Gmina F. nie posiadała w niniejszej sprawie legitymacji do złożenia środka zaskarżenia, bowiem kwestionowane przez nią postanowienie Starosty nie dotyczy jej interesu prawnego, a co więcej nie zostało do niej skierowane. Gmina F. nie była wnioskodawcą w sprawie lecz Wójt tej Gminy, co wynika bezpośrednio z treści wniosku tego Organu z dnia [...] sierpnia 2014 r. Ponieważ Gmina F. nie jest stroną postępowania zakończonego przed Starostą S. w/w postanowieniem, to tym samym nie przysługuje jej legitymacja procesowa do złożenia środka odwoławczego w postaci zażalenia. Postanowienie to zostało skierowane do Wójta Gminy F., i to ewentualnie temu organowi przysługiwało prawo zaskarżenia w drodze zażalenia postanowienia Starosty. Dlatego zaskarżone do WSA postanowienie PWINGiK stwierdzające niedopuszczalność zażalenia odpowiada prawu, w tym przede wszystkim podstawie procesowej w postaci art. 134 i art. 144 K.p.a. Odpowiadając na wyrażone w skardze zarzuty Sąd zauważa, że Organ pierwszej instancji właściwie powołał się na treść § 46 ust. 1 rozporządzenia, który w dacie podejmowania kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowił : Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Nie można kwestionować stanowiska Starosty S. co do tego, że Wójt Gminy F., ale co warto też dodać także Gmina F., nie spełniały w sprawie warunków prawnych umożliwiających skuteczne złożenia wniosku o wprowadzanie zmian w ewidencji gruntów i budynków. Takiego tytułu nie sposób wyprowadzić z podnoszonego w toku postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego faktu wyznaczenia Wójta Gminy F. do przeprowadzenia postępowania w sprawie uregulowania stanu wody na gruncie obejmującym działkę o nr 427 w obrębie ewidencyjnym R. Ta okoliczność nie znajduje bowiem jakiegokolwiek odzwierciedlenia w treści regulacji pozwalających na wszczęcie postępowania o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków, a uzależniających wyraźnie prawo złożenia wniosku o wprowadzenie zmian od wykazania stanu władania gruntem. Skarżący nie może również skutecznie zarzucać Organom niepodjęcia działań aktualizujących z urzędu, bowiem taki zarzut także może przysługiwać jedynie podmiotom, które mogą żądać wprowadzenia zmian ewidencji. Ponadto, można go skutecznie podnosić jedynie w postępowaniu dotyczącym bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego przez Organy ewidencyjne. Reasumując, zaskarżone postanowienie PWINGiK odpowiada prawu, bowiem Gminie F. nie przysługiwało prawo złożenia zażalenia na w/w postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki ewid. nr 427, położonej w obrębie ewid. R. Zastosowanie przez PWINGiK art. 134 i 144 K.p.a., było w niniejszej sprawie w pełni uzasadnione. Powołany Organ prawidłowo też zastosował się do wytycznych prawomocnego wyroku WSA z dnia 28 kwietnia 2015 r., o sygn. akt II SA/Rz 1632/14. Żaden z zarzutów skargi nie okazał się uzasadniony w świetle prawa oraz wszechstronnie zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego; natomiast Sąd administracyjny nie dopatrzył się jakichkolwiek uchybień, które uzasadniałyby zastosowanie uprawnień kasacyjnych z urzędu. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 119 pkt 3 oraz art. 151 p.p.s.a.