II SA/Rz 135/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie NSA Anna Lechowska AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania -skargę oddala- II SA/Rz 135/06 UZASADNIENIE Wnioskiem z 29 września 2005r. W. I. zwrócił się do Wójta Gminy o udzielenie informacji publicznej polegającej na: 1/ wydaniu kopii umowy (umów) na podstawie której (których) odbudowano na terenie N. drogę obejmującą działki ewid. nr 1619/1 , 1619/2, 1626; 2/ wydaniu kopii wszystkich innych niż wskazana wyżej umów, na podstawie których w 2004r. na terenie N. zrealizowano zadanie "Odbudowa dróg na terenie gminy [...]". W uzasadnieniu wniosku skarżący powołał się na przepis art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych, z którego jednoznacznie wynika, że przedmiotowe umowy są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, co oznacza prawo każdego do zapoznania się z treścią umowy bez obowiązku wykazywaniem się interesem prawnym lub faktycznym. Pismem z dnia 10 października 2005r. nr [...] Wójt Gminy poinformował o możliwości odbioru kserokopii umowy odnośnie żądania określonego w pkt 1 wniosku po dokonaniu wpłaty kwoty za wykonanie kserokopii umowy. Odnośnie informacji publicznej określonej w pkt 2 wniosku Wójt Gminy zwrócił się do skarżącego o precyzyjne określenie zakresu żądanej informacji i wskazanie sposobu dostarczenia informacji publicznej. Skarżący pismem z dnia 24 października 2004r. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego od nazwanego przez siebie pisma "decyzją" Wójta Gminy z 10 października 2005r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Działając na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001r. nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 129 k.p.a. zaskarżono wyżej wymienione pismo nazwane "decyzją" w oparciu o następujące zarzuty: 1. naruszenie art. 6 w zw. z art. 11 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z przepisem art. 139 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez niezastosowanie powołanego przepisu, polegające na braku udostępnienia informacji publicznej tj. umów zawartych z gminą [...] na podstawie których na terenie N. zrealizowano zadanie "Odbudowa dróg na terenie gminy [...]"., mimo, że obowiązek udostępnienia tych umów wyraźnie wynika z powołanych przepisów praw; 2. naruszenie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na nieistniejącą okoliczność uzasadniającą odmowę udostępnienia informacji publicznej tj. na rzekomy brak precyzyjnego wskazania żądania wniosku , bo wniosek o wydanie umów zawartych z gminą [...] został wyraźnie i precyzyjnie skonkretyzowany; 3. naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej tj. zasady praworządności wyrażonej w art. 7 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej wyrażonej w przepisie art. 8 k.p.a. poprzez ich całkowite ignorowanie i stwarzanie przeszkód w dostępie do informacji publicznej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wójtowi Gminy z nakazaniem udostępnienia informacji publicznej. Pismem z 28 października 2005r. nr [...] Wójt Gminy dodatkowo wyjaśnił, że poza przesłaną kserokopią umowy nr [...] z dnia 12 października 2004r. Gmina [...] nie zawierała żadnych innych umów na roboty remontowe w miejscowości N. w ramach zadania "Odbudowa" dróg na terenie gminy [...]". Zawarta została tylko ta jedna umowa. Skarżący pismem z 7 listopada 2005r,, działając na podstawie art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wezwał Wójta Gminy do załatwienia odwołania w administracyjnym toku instancji, to jest do przekazania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Podkreślił, że pismo Wójta Gminy N. z 28 października 2005r. zostało opatrzone jedynie pieczęcią bez podpisu i dlatego nie może być traktowane jako oświadczenie woli organu. Skarżący pismem z 17 listopada 2005r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 105 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie jak błędnie wskazał Wójt Gminy o stwierdzenie, że odwołanie jest niedopuszczalne. Odwołanie z uwagi na ponownie doręczone w dniu 9.11.2005r. i już podpisane pismo z 28.10.2005r, z którego wynika, że umowa z 12.10.2004r. Nr [...] była jedyną umową zawartą w 2004r. dla terenu N. na remont dróg w tej miejscowości stało się bezprzedmiotowe. Wskazał sygnatury spraw załatwianych przez Kolegium z zakresu udostępniania informacji publicznych, w których był wyznaczany termin organowi do udostępnienia informacji publicznej. Zawarł też wniosek o wydanie postanowienia sygnalizacyjnego na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r. nr 79, poz. 856 ze zm.). Postanowieniem z [...] listopada 2005r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w postępowaniu administracyjnym wydanie decyzji jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy wynika to z przepisu prawa. Obowiązujące w niniejszej sprawie przepisy prawa nie przewidują formy decyzji dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1, art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze: 1/ ogłoszenia informacji publicznej w tym dokumentów urzędowych w Biuletynie Informacji Publicznej; 2/udostępnienia na wniosek, przy czym informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez wniosku; 3/ wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych oraz przez zainstalowanie w miejscach urządzeń umożliwiających się zapoznanie z tą informacją; 4/ wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Skoro samo udostępnienie informacji publicznej na wniosek nie dokonuje się w drodze decyzji administracyjnej, to nie można uznać pisma Wójta Gminy z 10.10.2005r. (uzupełnionego treścią pisma z 28.10.2005r.) za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. Z pism tych wynika, że skarżący otrzymał żądane kserokopie dokumentów, co potwierdził własnoręcznym podpisem 17.11.2005r. Skoro treść zaskarżonej czynności nie jest decyzją to odwołanie od tej czynności jest niedopuszczalne. Niemożliwym było uwzględnienie wniosku skarżącego o umorzenie postępowania, bo brak przedmiotu zaskarżenia (decyzji) oznacza, iż wniesione odwołanie nie spowodowało wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Wydanie postanowienia sygnalizacyjnego przez prezesa kolegium wykracza poza ramy niniejszego postępowania. Działając na podstawie art. 50, art. 52 i art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) wniósł skargę na postanowienie Kolegium z [...] listopada 2005r. znak: [...], zarzucając: naruszenie przepisów postępowania co, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a mianowicie naruszenie art. 16 ustawy o dostępie do informacji w związku z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 140 k.p.a., gdyż nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji na sprzecznym ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, iż Wójt Gminy pozytywnie rozpatrzył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, podczas, gdy pismo Wójta Gminy z 10.10.2005r. Nr [...] jednoznacznie potwierdziło fakt odmowy udzielenia informacji publicznej; naruszenie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 107 i art. 104 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku zauważenia przez SKO, że pismo Wójta Gminy z 10.10.2005r. zawierające w istocie odmowę udostępnienia informacji publicznej korzysta z domniemania formy prawnej decyzji administracyjnej, wobec czego wbrew stanowisku kolegium można było wnieść odwołanie od decyzji; naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie wobec przyjęcia braku istnienia przedmiotu zaskarżenia, czyli niewydanie decyzji . W rozpoznawanej sprawie decyzja została wydana i jest nią pismo Wójta Gminy z 10.10.2005r. odmawiające udzielenia informacji publicznej, i dlatego okoliczności sprawy uzasadniały jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2005r. nr [...] i zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym zwrot kosztów wpisu od skargi. W skardze skarżący odniósł się też do art. 161 § 1 pkt 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wywodząc, że postępowanie sądowoadministracyjne nie jest bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi wskazując na argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji, czy postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżone postanowienie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona. W myśl art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) zwana dalej w skrócie u.d.i p. zawiera definicję informacji o sprawach publicznych, podług której każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie, a przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Ustawodawca nie tłumaczy precyzyjnie pojęcia "informacja publiczna", a katalog informacji publicznej zawarty w art. 6 ust. 1 u.d.i p. ma charakter przykładowy, czego dowodzi użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności". Przez wyrażenie "publiczny" należy zatem rozumieć dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony lub dostępny dla wszystkich, związany z jakimś urzędem, instytucją. Można zatem stwierdzić, że w najbardziej podstawowym znaczeniu treść sprawy publicznej należy identyfikować z działaniem, którego celem jest zaspokojenie zbiorowych potrzeb obywateli. W kontekście wyżej przedstawionego stanowiska, Sąd żądanie skarżącego o udostępnienie umów dotyczących remontu dróg publicznych na terenie miejscowości N. uznał za żądanie udostępnienie informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest, czy pismo Wójta Gminy z 10 października 2005r. znak: [...], którym organ zwrócił się do skarżącego o doprecyzowanie zakresu żądanej informacji publicznej odnośnie sprawy wymienionej w pkt 2 jego wniosku z 29 września 2005r. i wskazanie sposobu jej dostarczenia jest decyzją administracyjną odmawiającą udzielenia informacji publicznej, a w konsekwencji według skarżącego wydania z naruszeniem prawa postanowienia o niedopuszczalności odwołania, które jest przedmiotem niniejszej skargi. Skarżący w pkt 2 wniosku z 29 września 2005r., zwrócił się o wydanie kopii wszystkich innych niż wskazana w pkt 1 umów, na podstawie których w 2004r. na terenie N. zrealizowano zadanie "Odbudowa dróg na terenie gminy [...]". Wymienione wyżej pismo, zdaniem skarżącego jest decyzją administracyjną, a na poparcie stanowiska odwołał się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz doktryny prawa administracyjnego, iż pismo organu administracji publicznej skierowane do adresata, jeżeli zawiera niezbędne decyzji administracyjnej (data podpis, oznaczenie adresata, "osnowa"), korzysta z domniemania formy prawnej decyzji administracyjnej i z tego względu należy je traktować, jak swoistego rodzaju decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej (str. 3 odwołania z 24 października 2005r.). Skarżący nie podał żadnej sygnatury wyroku, czy też tytułów wydawnictw naukowych. Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego, że pismo, celem którego była konkretyzacja wniosku o udzielenie informacji można uznać za decyzję administracyjną odmawiającą udzielenia informacji publicznej. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że minimum wymagań formalnych, jakie powinna spełniać decyzja to: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygniecie o istocie sprawy oraz podpis osoby działającej w imieniu organu (wyrok NSA z 20.07.198Ir. , SA 1163/81, OSP 1982 z.8-9, poz. 169 z glosą J. Borkowskiego). W powołanym piśmie brak jest bowiem rozstrzygnięcia, czyli jednego z warunków sine qua non, aby pismo mogło zostać uznane za decyzję administracyjną. Przepis art. 14 u.d.i p. stanowi dla organu podstawę prawną do wyjaśnienia kwestii wątpliwych odnośnie formy i treści żądanej informacji publicznej. Odpowiedzi na żądanie określone w pkt 2 wniosku organ udzielił w piśmie z 28 października 2005r. znak: [...]. Skarżący otrzymane wyjaśnienie uznał za udzielenie informacji publicznej również w zakresie żądania określonego w pkt 2 wniosku, co przyznał w piśmie skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 listopada 2005r. Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) oraz z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a., lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (patrz: J. Borkowski w B.Adamiak /J.Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz wydanie 6" Duże Komentarze C.H. Beck str. 455). Ustawa o dostępie do informacji przewiduje dwie formy załatwienia sprawy w zakresie udostępnienia informacji publiczne to jest albo w drodze czynności materialno-technicznej, albo poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnieniu informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Wójt Gminy udzielił informacji publicznej w stosunku do obydwu żądań skarżącego. Spór, jak to już podkreślono, dotyczy podjętego rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Skarżący w skardze wywodzi, że skoro pismo z 10 października 2005r. jest decyzją administracyjną, to udzielnie informacji spowodowało bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, co winno skutkować jego umorzeniem na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 k.p.a. umorzeniem postępowania odwoławczego. Sąd w niniejszej sprawie uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie wydało postanowienie w trybie art. 134 k.p.a stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Pierwszym etapem postępowania odwoławczego, to etap badania formalnego, a czynności w nim podejmowane zmierzają do ustalenia zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak przesłanek dopuszczalności odwołania, następuje wydanie aktu administracyjnego w formie postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to a) nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienia decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym np. ze względu na jej niedoręczenie którejkolwiek ze stron postępowania, czynność organu nie jest decyzją administracyjną lecz czynnością materialnotechniczną; b) niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnym wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym, (G. Łaszczyca w G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Zakamycze 2005r. komentarz - do art. 134). Reasumując, Sąd stanął na stanowisku, że pismo Wójta Gminy z dnia 10 października 2005r., nie zawiera minimum elementów, pozwalających uznać je za decyzję administracyjną, bo nie ma rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, a nadto na gruncie cytowanej ustawy o dostępie do informacji publicznej istnieje możliwość wydania decyzji administracyjnej tylko w dwóch przypadkach, które zostały już wyjaśnione we wcześniejszych rozważaniach niniejszego uzasadnienia. Wystąpiła zatem sytuacja braku decyzji administracyjnej, a to po myśli wyżej zaprezentowanego poglądu doktryny stanowi negatywną przesłankę przedmiotową do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134. k.p.a. Wspomniane pismo jest też pismem informującym o sposobie udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądania wymienionego w pkt 1 wniosku skarżącego i w tej części stanowi czynność materialnotechniczną organu. Niezasadne są zatem zarzuty skargi odnośnie niezastosowania art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a., bo te mają zastosowanie do decyzji, a takowa w rozpoznawanej sprawie nie została wydana. Odwołanie się przez skarżącego do innych rozstrzygnięć kolegium, w których był wyznaczany termin do udzielenia informacji publicznej nie mogły być uwzględnione, gdyż najprawdopodobniej dotyczą spraw bezczynności organu w podjęcia aktu, czy czynności, do których obligują przepisy prawa, a przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie o niedopuszczalności odwołania. Mając na względzie przedstawiony stan faktyczny i prawny Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.