II SA/Rz 135/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Robert Sawuła WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 23 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Z. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Starosty z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] uzgadniające środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą budowa ul. S. w L. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i przebudową urządzeń kolidujących, na działkach nr 5173/6, 5403, 5209, 5208, 5207, 5206, 5205/1, 5205/2, 5204/1, 5204/2, 5203/1, 5203/2, 5202/1, 5202/2, 5196/9, 5196/10, 5196/15, 5196/16, 5196/13, 5196/14, 5196/11, 5196/12, 5198/1, 5198/2, 5197/1, 5197/2, 5188/1, 5188/2, 5187/1, 5187/2, 5186/1, 5186/2, 5185/1, 5185/2, 5184/1, 5184/2, 5211/5, 5211/6, 5211/3, 5211/4, 5173/5, 5183/1, 5183/2, 5225/1, 52251/2, 5365/2, 5367/1, 5368 i 5212. W podstawie prawnej postanowienia Kolegium powołało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 378 ust. 1, art. 48 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902, ze zm.). Z jego uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że na wniosek Gminy prowadzone było postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie ulicy S. w L. W jego toku Starosta postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] uzgodnił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację tego przedsięwzięcia, wskazując , że nie będzie ono miało dużego znaczenia w zwiększeniu zanieczyszczeń z uwagi na małą skalę przedsięwzięcia i zastosowane rozwiązania technologiczne, a także, że może spełniać standardy jakościowe środowiska. Na postanowienie to zażalenie wniosła Z. G., wskazując, że w pasie przewidzianym na drogę znajduje się budynek gospodarczy oraz studnia o głębokości ponad 30 m, o których nie wspomina postanowienie. Naprowadziła również, że od 1994 r. toczy się postępowanie w sprawie poszerzenia ulicy, a obecnie Burmistrz Miasta stosuje do kwestionowanej inwestycji nowe przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., choć nie mają one zastosowania, bowiem zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 56 raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać drogi publiczne, ale o nawierzchni utwardzonej nie mniejszej niż 1 km, a planowania droga ma być krótsza. Z. G. podała również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło jej zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta z dnia [...] maja 2007 r. o nie stwierdzeniu potrzeby sporządzenia raportu o oddziaływaniu kwestionowanego przedsięwzięcia na środowisko. W związku z tym organ winien wstrzymać się z wydaniem zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia postanowienia z 22.05.2007 r., a w przypadku wystąpienia przez żalącą się ze skargą do WSA w Rzeszowie, powinien nie wydawać żadnych rozstrzygnięć do czasu rozpoznania takiej skargi. Wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Starosty z dnia [...] sierpnia 2007 r. uzgadniające środowiskowe uwarunkowania zgody na budowę ul. S. w L. W uzasadnieniu wskazało na przepisy regulujące jego wydanie, w szczególności art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym organ prowadzący zasadnicze postępowanie przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z organem ochrony środowiska, którym jest starosta. Postępowanie uzgodnieniowe prowadzone jest w trybie art. 106 k.p.a. i ma charakter pomocniczy w stosunku do postępowania głównego, a to oznacza, że problemowo ograniczone jest do kwestii związanych z materią działania organu uzgadniającego. Z tego też względu zarzuty zażalenia dotyczące sprawy wykupienia działki od skarżącej czy istniejącej studni w pasie drogowym nie mogą być badane, będą one przedmiotem oceny Burmistrza Miasta, który wyda stosowną decyzję w sprawie. Skargę na to postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Z. G., domagając się jego uchylenia. W ocenie skarżącej celem działania organów jest zakwalifikowanie jej sprawy pod nowe przepisy, które de facto nie dotyczą planowanej inwestycji. Podała, że sprawa budowy ul. S. trwa już ponad 10 lat i gmina nie jest zainteresowana wykupem gruntu na poszerzenie drogi od skarżącej, choć występowała ona z taką propozycją. Faktycznie planowana inwestycja dotyczy uzupełnienia chodnika, który ma być wydzielony z działki skarżącej, a jest zupełnie niepotrzebny, gdyż droga jest krótka i nie wymaga chodnika aż 2 metrowego. Ponadto skarżąca zarzuciła, że organ II instancji nie ustosunkował się do podnoszonych przez nią zarzutów, w szczególności kwestii właściwych przepisów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku decyzji lub postanowienia, Sąd może je uchylić lub stwierdzić ich nieważność wyłącznie w przypadkach określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. – tj. gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy lub gdy wystąpią przyczyny nieważności wskazane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest uzgodnienie warunków realizacji budowy ulicy S. w L. dokonywane w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 378 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy Prawo ochrony środowiska organem dokonującym uzgodnienia dla tego typu inwestycji jest starosta. Organ ten jest więc organem współdziałającym przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a tryb i zasady współdziałania organów reguluje art. 106 k.p.a. Dla określenia stron postępowania znajduje zastosowanie przepis ogólny art. 28 k.p.a., stanowiący, że stroną jest każdy , czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym w przypadku postępowania incydentalnego stronami tego postępowania są strony postępowania głównego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 1996 r.) . W postępowaniu głównym status strony uzyskali właściciele działek, na których realizowana będzie inwestycja. Jednym z nich był F. M., który zmarł. O fakcie tym organ I instancji dowiedział się ze zwrotnego potwierdzenia odbioru swojego postanowienia z dnia [...] sierpnia 2007 r., które zostało zwrócone nadawcy z adnotacją "adresat nie żyje" (k.13). Adnotacja tej samej treści została zamieszczona na przesyłce zawierającej pismo Starosty przekazujące zażalenie Z. G. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Podobnej treści adnotację "adresat zmarł’ zamieszczono na zwrotnym potwierdzeniu odbioru postanowienia Kolegium (k.12 akt II instancji). Zarówno organ I, jak i II instancji, na których spoczywał obowiązek prawidłowego ustalenia stron postępowania pominęły fakt śmierci F. M. Zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Niedopuszczenie następców prawnych do udziału w postępowaniu stanowi naruszenie zasady czynnego w nim udziału stron – art. 10 § 1 k.p.a. i jest przesłanką do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Przy czym wznowienie postępowania na tej podstawie następuje niezależnie od tego, czy kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Ta okoliczność ma charakter formalny, tj. sam fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi dostateczny powód do wznowienia, a przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie żąda stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony lub stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 1996). Niedopuszczenie do udziału w postępowaniu następców prawnych F. M., stanowiące naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Sąd wziął pod uwagę z urzędu i zakwalifikował je jako dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Taki charakter naruszenia obligował Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Jednocześnie Sąd nie odniósł się do zarzutów podnoszonych w skardze, jako że kontrola merytoryczna sprawy w sytuacji, gdy bez udziału wszystkich stron dokonano ustaleń faktycznych, byłaby przedwczesna. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie wyjaśnienie komu przysługuje obecnie prawo własności działki należącej uprzednio do F. M. W przypadku ustalenia, że stan własnościowy tejże działki nie uległ zmianie, organ dopuści do udziału w postępowaniu ujawnionych przez Sąd następców prawnych F. M. Jeśli natomiast prawo własności przysługuje obecnie innym podmiotom, organ przeprowadzi postępowanie z ich udziałem. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.