II SA/Rz 1350/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro /spr./, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Piotr Popek, Protokolant sekr. sąd. Karolina Gołąbek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2025 r. sprawy ze skargi S. w L. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie z dnia 23 sierpnia 2024 r. nr R.RUZ.4219.16.2024.PK w przedmiocie uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego w postępowaniu wznowieniowym oddala skargę. Przedmiotem skargi Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w L. (dalej: SP ZOZ) jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w R. (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji/Dyrektor RZGW) z 23 sierpnia 2024 r. nr R.RUZ.4219.16.2024. Powyższą decyzją Dyrektor RZGW, po rozpatrzeniu odwołania SP ZOZ od wydanej po wznowieniu postępowania decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w S. (dalej: Dyrektor ZZ w S./organ I instancji) z 27 czerwca 2024 r., nr RZ.ZUZ.4.4210.258.2023.EB w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Dyrektora ZZ w S. z 28 września 2023 r. nr RZ.ZUZ.4.4210.258.2023.EB udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych zalegalizowanym wylotem W1 do rzeki [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył w całości postępowanie organu I instancji. Jak wynika z akt sprawy decyzją z 28 września 2023 r. znak: RZ.ZUZ.4.4210.258.2023.EB: Dyrektor ZZ w S. udzielił Gminie Miasto L. pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną, polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych, zalegalizowanym wylotem W1 do rzeki J. (według MPHP J.) w km 7+140, z terenu dróg i placów szpitala powiatowego oraz dróg na terenie miasta L., z lokalizacją o zasięgu oddziaływania na działki ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] L., jednostka ewidencyjna [...] L. Miasto, powiat L., województwo podkarpackie. Przedmiotowa decyzja została doręczona wnioskodawcy, Staroście L., Podkarpackiemu Zarządowi Dróg Wojewódzkich w R., oraz RZGW w R. 28 listopada 2023 r. do Dyrektora ZZ w S. wpłynął wniosek SP ZOZ o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Dyrektora ZZ w S. z 28 września 2023 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że decyzja z 28 września 2023 r. została wydana bez udziału SP ZOZ, który nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia Gminie Miasto L. pozwolenia wodnoprawnego chociaż usługa wodna odnosi się do odprowadzania wód opadowych z terenu szpitala powiatowego. Podkreślono, że działki o nr ewid. [...] i [...] będące w użytkowaniu SP ZOZ w L. (co uwidocznione jest w ewidencji gruntów i w księdze wieczystej) wymienione są w pozwoleniu wodnoprawnym jako będące w zasięgu oddziaływania urządzenia wodnego. SP ZOZ wskazał, że sprawa dotyczy bezpośrednio jego praw i obowiązków, gdyż jako użytkownik urządzenia wodnego, tj. wylotu W1 do rzeki [...] będzie m.in. obciążany opłatami wodnoprawnymi oraz kosztami eksploatacji urządzenia wodnego co uzasadnia legitymację do bycia stroną w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Postanowieniem z 19 grudnia 2023 r. nr RZ.ZUZ.4.4210.258.2023.EB Dyrektor ZZ w S., odmówił wznowienia postępowania argumentując, że SP ZOZ odprowadza jak wielu innych użytkowników wody opadowe do miejskiej kanalizacji, co nie oznacza, że jest podmiotem uprawnionym na prawach strony do skorzystania z trybu wznowienia postępowania. Stroną postępowania zakończonego wydaniem powołanego pozwolenia wodnoprawnego jest właściciel działki o nr ewid. [...] (odbiornik wód opadowych - potok J.), tj. S., a ponadto wnioskująca o wydanie tego pozwolenia Gmina Miasto L., która jako właściciel kanalizacji deszczowej na terenie miasta L. uzyskała decyzje legalizującą wylot W1 do rzeki J., ponosząc z tego tytułu opłatę legalizacyjną. Po rozpatrzeniu zażalenia na ww. postanowienie Dyrektor RZGW postanowieniem z 11 marca 2024 r. nr R.RUZ.4219.1.2024.PK uchylił w całości zaskarżone postanowienie z 19 grudnia 2023 r. W ocenie Dyrektora RZGW, przewidziana dla odmowy wznowienia postępowania forma postanowienia powinna być ograniczona jedynie do przypadków, gdy podmiot żądający wznowienia postępowania nie powołuje się na interes prawny. Jeżeli zaś podmiot składający żądanie wznowienia postępowania powołuje się na przysługująca mu w sprawie legitymację materialnoprawną i istnieją co do tego wątpliwości ich wyjaśnienie powinno nastąpić po uprzednim wznowieniu postępowania zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej: k.p.a. Ponadto w ocenie organu II instancji Dyrektor ZZ w S. nie odniósł się do kwestii formalnoprawnych wymienionych w art. 148 § 1 k.p.a., tj. oceny zachowania terminu do wszczęcia postępowania wznowieniowego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor ZZ w S. wydał 24 kwietnia 2024 r. postanowienie nr RZ.ZUZ.4.4210.258.2023.EB o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją Dyrektora ZZ w S. z 28 września 2023 r. o udzieleniu Gminie Miasto L. pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do rzeki J. (według MPHP J.). Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego Dyrektor ZZ w S. decyzją z dnia 27 czerwca 2024 r. znak: RZ.ZUZ.4.4210.258.2023.EB odmówił uchylenia decyzji Dyrektora ZZ w S. z dnia 28 września 2023 r. nr RZ.ZUZ.4.4210.258.2023.EB w przedmiocie udzielenia Gminie Miasto L. pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych zalegalizowanym wylotem W 1 do rzeki J. o współrzędnych geodezyjnych: X-5571050,96; Y-7600438,43. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że SP ZOZ nie jest podmiotem uprawnionym na prawach strony. Organ wyjaśnił, że w myśl art. 401 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm.), dalej p.w., stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. SP ZOZ nie zgodził się z decyzją Dyrektora ZZ w S. z dnia 27 czerwca 2024 r. i wniósł od niej odwołanie. W uzasadnieniu odwołania, domagając się uchylenia ww. decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania podniesiono zarzuty naruszenia: - art. 401 ust. 1 w zw. z art. 409 ust. 2 lit. d) i e) p.w. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że SP ZOZ w L. nie ma przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, chociaż przysługuje mu prawo rzeczowe do nieruchomości na którą będzie oddziaływać usługa wodna; - art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, iż nie została spełniona przesłanka wznowienia określona w ostatnio powołanym przepisie; - art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a poprzez brak uchylenia decyzji Dyrektora ZZ w S. z dnia 28 września 2023 r. nr RZ.ZUZ.4.4210.258.2023.EB i niewydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy pomimo istnienia ku temu przesłanek. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że przedstawiony w operacie wodnoprawnym zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód wpływa na określenie przez organ stron postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. W operacie wodnoprawnym załączonym do wniosku Gminy Miasto L. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego wymienione zostały dwie działki (o nr ewid. [...] i [...] na które będzie oddziaływać obiekt objęty wnioskiem. W stosunku do tych nieruchomości SP ZOZ w L. przysługuje ograniczone prawo rzeczowe - użytkowania, które jest uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków. Podkreślono, że stroną postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego są nie tylko właściciele nieruchomości, ale wszystkie podmioty mające do niej prawa rzeczowe. Wskazano, że z operatu wynika, że szpital jest głównym użytkownikiem kolektora, a zatem nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że SP ZOZ w L. jest strona postępowania o wydanie tego pozwolenia. Ponadto podkreślono, że parametry zlewni wskazane w pozwoleniu będą mieć bezpośrednie przełożenie na relacje cywilnoprawne pomiędzy właścicielem kolektora a właścicielami i użytkownikami nieruchomości, z których opadowe i roztopowe będą odprowadzane do rzeki J. Parametry te, tj. powierzchnia rzeczywista i zredukowana zlewni, a także maksymalna i średnia ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych są niezgodne z rzeczywistością, a źródłem tego jest nieprawidłowy operat wodnoprawny, w którym nie ujęto wszystkich nieruchomości z których odprowadzane są wody opadowe i roztopowe. Zarzucono, że organ I instancji tych danych nie zweryfikował pod względem kompletności, rzetelności oraz prawdziwości konsekwencją czego jest błędnie ustalona ilość wód odprowadzanych przez urządzenie wodne. W ocenie strony odwołującej się, wylot W 1 przyjmuje i odprowadza wody do rzeki Jagoda nie z terenu 10 działek wskazanych w operacie, ale z 49 działek będących własnością Miasta L. i z 4 działek będących w użytkowaniu SP ZOZ w L. Po rozpatrzeniu odwołania organ odwoławczy decyzją z dnia 23 sierpnia 2024 r. uchylił zaskarżoną decyzje w całości i umorzył w całości postępowanie organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo ocenił brak interesu prawnego po stronie SP ZOZ w L., jednak wydane przez ten organ rozstrzygnięcie wymaga zreformowania. Dochodząc do konkluzji, że wnioskujący o wznowienie postępowania nie ma w sprawie interesu prawnego, organ nie powinien był orzec o odmowie zmiany decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. tylko o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Powołując się na wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2214/16, organ odwoławczy stwierdził, że w razie ustalenia w fazie rozpoznawczej, że nie zachodzą okoliczności z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., należy odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Powyższa sytuacja odnosi się do sytuacji, gdy podanie pochodzi od podmiotu, który ma przymiot strony, ale który, wbrew swoim twierdzeniom, brał udział w postępowaniu lub który ze swojej winy nie brał udziału w postępowaniu. Natomiast w przypadku ustalenia w fazie rozpoznawczej, że wnoszący podanie nie jest stroną, należy uznać, że ujawniona została przesłanka niedopuszczalności wznowienia postępowania i umorzyć postępowanie o wznowienie. W ocenie Dyrektora RZGW w R. Dyrektora ZZ w S., zasadnie przyjął że SP ZOZ w L. nie miał i nie ma interesu prawnego w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora ZZ w S. z dnia 28 września 2023 r. nr: RZ.ZUZ.4.4210.258.2023.EB w której udzielono Gminie Miasto L. pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych wylotem W 1 do rzeki J. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że skoro w myśl art. 401 ust. 1 p.w., stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód znaczy to, że podmioty władające nieruchomościami, z których spływają wody opadowe lub roztopowe nie mogą być jednocześnie uznane za podmioty na które oddziałuje zamierzone korzystania z wód. SP ZOZ nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzucając naruszenie: - art. 401 ust. 1 w zw. z art. 409 ust. 1 pkt 2 lit. d) i e) i ust. 2 p.w. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż skarżący nie jest stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, gdyż korzystanie z wód, nie będzie oddziaływać na nieruchomości, do których skarżącemu przysługuje prawo rzeczowe, pomimo, iż użytkowane przez SPZOZ w L. nieruchomości zostały wyraźnie wskazane w treści operatu wodnoprawnego jako obszar oddziaływania, -art. 105 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez uznanie, iż zachodzą podstawy do umorzenia postępowania, Mając na uwadze powyższe okoliczności wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w operacie wodnoprawnym złożonym wraz z wnioskiem Gminy Miasta L. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego wyraźnie wskazano, że usługa będąca przedmiotem zezwolenia, czyli odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych obejmować będzie nieruchomości użytkowane na podstawie prawa rzeczowego przez SP ZOZ, ze wskazaniem numerów działek. SP ZOZ nie zgodził się ze stanowiskiem organów , że stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych wylotem W1 do rzeki J. jest wyłącznie podmiot wnioskujący o wydanie pozwolenia oraz właściciel działki, na której umiejscowiony jest wylot, a przymiotu strony nie posiadają właściciele oraz podmioty, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości, z których wody opadowe i roztopowe są odprowadzane urządzeniem wodnym. W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Organ II instancji zasadnie uznał, że Samodzielny Publiczny ZOZ w L. nie posiada statusu strony w sprawie, a zatem postępowanie wznowieniowe powinno zostać umorzone. Rozważania należy zacząć od stwierdzenia, że w postępowaniu z zakresu pozwolenia wodnoprawnego krąg podmiotów mogących mieć status strony został określony odmiennie niż w przepisie art. 28 k.p.a. O ile na mocy przepisu kodeksowego stroną postępowania może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, to z mocy art. 401 ust.1 ustawy prawo wodne stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Nie jest zatem wystarczające odwołanie się do samego interesu prawnego jako wystarczającej podstawy do uznania za stronę tego rodzaju postępowania, ale podmiot musi spełniać określone w tym przepisie warunki . ( por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 lutego 2022 r. II SA/Kr 1099/20 ). Analizując następnie ten przepis wskazać należy, że dla określenia kręgu podmiotów którym przysługuje status strony posługuje się on dwoma określenia, z których każde ma odmienne znaczenie semantyczne. Po pierwsze jest to podmiot na który będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, a po drugie podmiot znajdujący się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Pierwszy krąg dotyczy określenia sposobu korzystania z wód, zaś w drugim przypadku dotyczy to wykonania urządzeń wodnych. W sprawie niniejszej pozwolenie wodnoprawne jakie jest przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania dotycz korzystania z wód. Krąg podmiotów będzie zatem określony zgodnie z pierwszą alternatywą zawartą w przepisie. Stronami mogą zatem być wnioskodawca oraz podmioty na które oddziaływać będzie korzystanie z wód. Pozwolenie dotyczyło przy tym określenia w jaki sposób odprowadzane będą wody opadowe i roztopowe z posesji, której użytkownikiem jest skarżacy aktualnie ZOZ. Dla wyjaśnienia kwestii możliwości uznania tego podmiotu za stronę postępowania należy zatem ustalić czy na działkę będąca w jej użytkowaniu będzie oddziaływać określone w pozwoleniu wodnoprawnym odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. Przez pojęcie oddziaływania należy rozumieć taką interakcję pomiędzy przedmiotem oddziałującym a oddziaływanym, że dla podmiotu/przedmiotu na który to oddziaływanie następuje występują jakieś skutki, które jest on zmuszony z uwagi na to oddziaływanie znosić. Skutki te można rozumieć szeroko, zaś na gruncie prawa wodnego skutki te będą polegać zasadniczo na znoszeniu przez właściciela gruntu na który pozwolenie oddziaływuje działania uprawnionego polegającego na poborze lub oddawaniu wody. Zawężając te rozważania należy zatem wskazać, że oddziaływanie takie w przypadku pozwolenia określającego sposób odprowadzania wód opadowych i roztopowych następuje na posesje na których to odprowadzania jest przewidziane w takim pozwoleniu. Tylko wobec takich podmiotów można bowiem mówić o oddziaływaniu na podmiot. Nie ma związku polegającego na oddziaływaniu na posesję z której te wody są odprowadzane. Takie pozwolenie nie oddziaływuje na podmiot władający taką działką /nieruchomością. Zyskuje właściciel takiej działki uprawnienie do odprowadzania wód, jednak brak jest tutaj stosunku oddziaływania przez zamierzone korzystanie z wód. Stąd też nie naruszył prawa organ II instancji uznając, że w rozumieniu art. 401 ust. 1 ustawy prawo wodne aktualnie skarżący samodzielny Publiczny ZOZ w L. nie jest stroną bowiem nie będzie na niego oddziaływało zamierzone korzystanie z wód. Takie, wąskie rozumienie tego pojęcia jest w ocenie sądu uprawnione .Trzeba przy tym kolejny raz podkreślić, że będzie o tym decydował nie tyle brak interesu prawnego ( choć tego interesu prawnego także nie wykazano ), co nie spełnianie przez skarżąca wymogu z art. 401 ust. 1 pr. wodnego. Nie mogą stanowić wystarczającej podstawy dla podzielenia stanowiska skarżącej zawarte w operacie stwierdzenia, co do statusu strony przysługującego SP ZOZ w L. Dokument taki jest co prawda istotnym dowodem w sprawie, jednak, jak każdy dowód podlega ocenie organów prowadzących postępowanie, który musi dokonać jego oceny także pod względem jego zgodności z prawem. Pojęcie strony i stwierdzenie warunków spełnienia do bycia strona jest zagadnieniem stricte prawnym i organ musi każdorazowo określić komu ten status przysługuje. Opinia biegłego nie ma w tym zakresie charakteru wiążącego dla organu. Wobec trafnej konstatacji co do braku statusu strony przysługującego aktualnie skarżącemu podmiotowi organ II instancji był zobowiązany zaskarżoną decyzję uchylić i postępowanie umorzyć. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa nakazuje umorzenie postępowania w sytuacji, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonego orzeczenia. W niniejszej sprawie skarżącej nie przysługiwał status strony przed organem zarówno I , jak i II instancji w związku z czym decyzja organu I instancji musiała ulec uchyleniu, a postępowanie umorzeniu jako bezprzedmiotowe w myśl art. 105 § 1 kpa. Orzeczenie sądu znajduje swoją podstawę w przepisie ar. 151 p.p.s.a.