II SA/Rz 1352/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Paweł Zaborniak Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. L. i J. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie aktualizacji danych ewidencyjnych -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] /dalej: WINGiK/, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: K.p.a.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej: ustawa), po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] – uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Starosta [...] orzekł o aktualizacji i wprowadzeniu zmian w operacie ewidencyjnym w zakresie działek nr 1929, 2055, 1922/2, 1947, 1946/2, 1949/1, 1959/1, 1959/2, 1946/1, 1912, 1913/2, 1913/3, 1966, 1967, 1976, 1914, 1922/1, 1927, 1928, 1935/1, 1936, 1974/1, 1977, 1986, 1913/1, 1937, 1938/1, 1943/1, 1954, 2101, 668/2, 668/4, 2080, 662/1, 662/2, 663/2, 664/2, 667/1, 667/2, 666/1, 666/2, 669/1, 669/3, 668/5, 668/1, 668/3, 664/1, 663/1 położonych w obrębie N. oraz działek nr 101/2 i 100/3 położonych w obrębie S. Ewidencja gruntów obrębu N. została założona w 1965 r. i od tego czasu poza jednostkowymi opracowaniami geodezyjnymi, nie był on objęty żadnym pomiarem aktualizacyjnym, a przeprowadzone w toku prac geodezyjnych pomiary wykazały w stosunku do wymienionych działek rozbieżności w przebiegu granic. W odwołaniu Gmina [...], reprezentowana przez Wójta Gminy, podniosła wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem przepisów prawa, w szczególności § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454 ze zm., dalej: rozporządzenie), w związku z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wskazano, że Gmina jako właściciel działki nr 2101 nie wyraziła zgody na dokonanie aktualizacji, która w świetle § 39 ust. 1 rozporządzenia jest bezwzględnie wymagana /żaden pracownik Gminy nie posiadał pełnomocnictwa do złożenia w trybie tego przepisu oświadczenia/. Ponadto proponowany podział nowych działek nr 2101/1 i 2101/2 jest niedorzeczny i w przyszłości będzie zarzewiem konfliktów własnościowych, gdyż stanowiąca drogę działka nr 2101 ma jeden ciąg komunikacyjny, natomiast proponowane działki nie stanowią jednego ciągu, co wyklucza ich przeznaczenie pod drogę. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym, WINGiK opisaną na wstępie decyzją, uchylił w całości decyzję Starosty i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że: - załączony do akt sprawy operat techniczny, wpisany do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 4 kwietnia 2014 r. pod nr [...] nie może być uznany za dokument stanowiący podstawę do dokonania zmian w zakresie działek nr 1929, 2055, 1922/2, 1947, 1946/2, 1949/1, 1959/1, 1959/2, 1946/1, 1912, 1913/2, 1913/3, 1966, 1967, 1976, 1914, 1922/1, 1927, 1928, 1935/1, 1936, 1974/1, 1977, 1986, 1913/1, 1937, 1938/1, 1943/1 i 1954, gdyż nie zawiera ich danych ewidencyjnych, - włączenie do postępowania L. M., w miejsce nieżyjącej właścicielki działek nr 669/1 i 669/3, narusza art. 28 K.p.a., gdyż złożone przez nią oświadczenie, że jest samoistnym posiadaczem tych działek po swoim ojcu Z. S., który nieformalnie nabył je od nieżyjącej już K. K., nie może być utożsamiane z prawem własności. Przemawia to za uznaniem posiadania przez nią w sprawie jedynie interesu faktycznego a nie prawnego, w związku z czym nie może być uznana za stronę postępowania, - decyzja Starosty została wydana z naruszeniem art. 61 § 1 K.p.a., gdyż orzeczono w niej na wniosek stron i z urzędu, a za niedopuszczalne należy uznać mieszanie trybów postępowania (zgodnie z § 46 ust. 1 rozporządzenia, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11 rozporządzenia). - akta sprawy wskazują, że przebieg granic działek objętych postępowaniem ustalono w dniu 24 marca 2014 r. na podstawie zgodnych wskazań ich właścicieli. W trakcie postępowania przed Starostą Wójt Gminy [...] zakwestionował oświadczenie złożone do protokołu przez przedstawiciela Urzędu Gminy, a dokonywanie zmiany przebiegu granic w toku postępowania aktualizacyjnego przy braku zgodnego oświadczenia stron jest niedopuszczalne, - przed wydaniem zaskarżonej decyzji Starosta nie dokonał oceny operatu nr [...] i nie ustalił, czy wchodząca w jego skład mapa uzupełniająca może stanowić podstawę dokonania zmian danych ewidencyjnych działek. W operacie brak jest konsekwencji w obliczaniu powierzchni działek, gdyż powierzchnię działki nr 2101/2 obliczono na nowo i wykazano z dokładnością do 0,0001 ha, mimo że nie pozyskano współrzędnych punktów granicznych stanowiących numeryczny opis granic z dokładnością większą niż dotychczasowe dane, tak jak w przypadku pozostałych działek objętych opracowaniem. Skargę na decyzję WINGiK wnieśli M. L. i J. L. /właściciele działek nr 668/4, 668/2, 662/1, 662/2, 663/2, 667/1, 667/2, 663/1, 666/1, 666/2, 664/1, 668/3/, zarzucając naruszenie: 1) art. 138 § 2 K.p.a. przez przyjęcie, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2014 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w szczególności że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, 28, 77 § 1 i 107 K.p.a., 2) dokonanie ustaleń sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym przez przyjęcie, że operat techniczny o identyfikatorze [...] nie zawiera danych ewidencyjnych działek których dotyczy, 3) art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez: a) niezgodne z wytycznymi tego przepisu uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie naruszenia art. 107 K.p.a., b) zupełny brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie zarzucanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów art. 7 i 77 K.p.a., 4) przepisów art. 24 ustawy P.g.i.k. oraz § 10, 23, 38 i 39 rozporządzenia przez przyjęcie, że samoistny posiadacz nieruchomości nie jest stroną w postępowaniu w zakresie aktualizacji danych ewidencyjnych w operacie ewidencyjnym w odniesieniu do nieruchomości objętych tą aktualizacją. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu wskazali, że: - stwierdzenie o braku w operacie technicznym danych ewidencyjnych działek i niewskazanie, jakie to powinny być dane, pozostaje w sprzeczności ze stanem faktycznym sprawy. Danymi ewidencyjnymi działki są bowiem jej granice ujęte w formie opisu numerycznego. Operat zgodnie z § 10 rozporządzenia zawierał wymagane dane liczbowe i opisowe gruntów, dane dot. właścicieli nieruchomości i ich posiadaczy samoistnych, - samoistni posiadacze nieruchomości stanowiących przedmiot postępowania w zakresie aktualizacji danych ewidencyjnych są stronami postępowania, a ich interes prawny wynika m.in. z art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy P.g.i.k. oraz § 10 ust. 2, § 23 ust. 2 pkt 2 i § 38 rozporządzenia, - w odniesieniu do rzekomego naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. organ II instancji nie zawarł w zaskarżonej decyzji żadnego uzasadnienia faktycznego ani prawnego, - zasada zakazująca łączenia postępowania z urzędu z postępowaniem na wniosek strony podlega w rozpatrywanym przypadku istotnej modyfikacji. Toczące się w sprawie postępowanie dotyczy zmiany danych ewidencyjnych w związku z faktycznym przebiegiem drogi przez wszystkie objęte nim nieruchomości. Skoro wnioskodawcy byli wyłącznie uprawnieni do wnioskowania o dokonanie zmian w obrębie swoich nieruchomości, a organ w toku wstępnego badania stwierdził, że wniosek jest zasadny także w odniesieniu do pozostałych działek przez które przebiega droga, logiczne i słuszne było połączenie tych postępowań. Zakaz mieszkania trybów postępowania nie dotyczy przy tym zakresu opracowania danej sprawy, lecz łączenia w jednym postępowaniu różnych rodzajowo spraw, z których jedne mogą być wszczęte na wniosek, a inne z urzędu, - w kontekście § 38 ust. 2 rozporządzenia nie budzi wątpliwości, że do protokołu ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencyjnych wpisuje się zgodne oświadczenie woli osób, które były obecne na gruncie przy związanych z tym czynnościach. Nieusprawiedliwione niestawiennictwo nie wstrzymuje czynności geodety, a osoba nieobecna bez usprawiedliwienia nie może powołać się na brak złożenia "zgodnego oświadczenia". Protokół "graniczny" z ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencyjnych nie ma charakteru protokołu granicznego sporządzanego w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości, a zawarte w nim oświadczenia osób obecnych charakteru zawieranej w takim postępowaniu przed uprawnionym geodetą ugody. Skoro prawidłowo zawiadomiony Wójt był – jak twierdzi – nieprawidłowo reprezentowany podczas ustalania przebiegu granic, oznacza to, że w istocie nie skorzystał z prawa do wypowiedzenia się we właściwym miejscu i czasie co do przebiegu granic, - podnoszony brak konsekwencji w obliczaniu powierzchni działek i wskazanie powierzchni działki nr 2101/2 z dokładnością do 0,0001 ha nie ma wpływu na ocenę prawną istoty zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Decyzja będąca przedmiotem skargi podjęta została w oparciu o przepis art. 138 § 1 K.p.a. który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W literaturze wskazuje się, że "kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" /zob. A. Wróbel (w): M. Jaśkowska, A. Wróbel – Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, publ. LEX/el. 2014/. Zatem decyzja kasacyjna może być podjęta jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. II. W stanie faktycznym sprawy organ odwoławczy prawidłowo podjął decyzję kasacyjną. Wskazać należy, że zakres postępowania wyznaczył wniosek skarżących, który dotyczył wyłącznie działek nr 668/2 i 668/4. Tymczasem organ I instancji wykroczył poza wniosek a także poza zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania, które objęło również działki nr 2080, 662/1, 662/2, 663/2, 664/2, 667/1, 667/2, 666/1, 666/2, 669/1, 669/3, 668/5, 668/1, 668/3, 664/1, 663/1 położonych w obrębie N. oraz działek nr 101/2 i 100/3 położonych w obrębie S. i wydał decyzję również co do działek nr 1929, 2055, 1922/2, 1947, 1946/2, 1949/1, 1959/1, 1959/2, 1946/1, 1912, 1913/2, 1913/3, 1966, 1967, 1976, 1914, 1922/1, 1927, 1928, 1935/1, 1936, 1974/1, 1977, 1986, 1913/1, 1937, 1938/1, 1943/1, 1954 oraz 2101. Ostatnio wymienione działki nie były objęte zawiadomieniem o wszczęciu postępowania. Niezależnie od tego z akt wynika, że podstawę wprowadzonych zmian w tak szerokim zakresie stanowił powołany we wniosku operat techniczny wpisany do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 4 kwietnia 2014 r. o identyfikatorze [...]. Oznacza to, że Starosta rozstrzygnął o przedmiocie, który nie był przedmiotem postępowania wszczętego na wniosek skarżących oraz z urzędu, a nadto nie był objęty opracowaniem geodezyjnym. W tym miejscu zgodzić należy się z organem odwoławczym, że operat, o jakim wyżej mowa, odnosi się wyłącznie do dwóch działek ewidencyjnych nr 668/2 i 668/4. Wynika to z treści operatu, w tym z wykazu zmian danych ewidencyjnych zamieszczonych na karcie 49. Zatem tylko w tym zakresie przedmiotowy operat mógł ewentualnie stanowić podstawę aktualizacji danych w ewidencji gruntów. Tymczasem Starosta rozstrzygnął o działkach, które nie były objęte załączonym do wniosku opracowaniem geodezyjnym, co trafnie zostało ocenione jako wada uzasadniająca uchylenie decyzji organu I instancji. Chcąc bowiem wprowadzić zmiany w zakresie wykraczającym poza działki nr 668/2 i 668/4, należałoby opracować nowy operat geodezyjny obejmujący wszystkie działki, których decyzja miałaby dotyczyć. Natomiast niedopuszczalnym było na podstawie tego materiału dowodowego wprowadzanie zmian w ewidencji w odniesieniu do nieruchomości, których operat nie dotyczył. Trafne jest także stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie w żadnym wypadku nie mogła uczestniczyć w charakterze strony L. M. Z akt wynika bowiem, że właścicielem działek nr 669/1 i 669/3 była nieżyjąca K. K., natomiast L. M. jest następcą prawnym Z. S., który bez prawem przewidzianej formy przedmiotowe działki miał nabyć od K. K. W takim przypadku rzeczą organu I instancji było ustalenie następców prawnych zmarłego właściciela i dopiero z ich udziałem możliwym byłoby przeprowadzenie postępowania. Wynika to z przepisu art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy który stwierdza, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b stanowi, że w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właściciel nieruchomości, a w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Ponieważ z akt sprawy wynika /k. 57 operatu/, że dla działek nr 669/1 i 669/3 wydany był AWZ na nazwisko K. K., więc niedopuszczalnym było prowadzenie postępowania bez udziału następców prawnych wymienionej. Na marginesie zaznaczyć należy, że skarżący na rozprawie przedłożyli kserokopię wniosku o zasiedzenie przedmiotowych działek przez L. M. Dopiero więc prawomocne postanowienie w tym przedmiocie rozstrzygnie o tym, czy L. M. /i od kiedy/ jest właścicielem działek nr 669/1 i 669/3. III. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że kontrola sądu administracyjnego sprowadza się do badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a./, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Ponieważ opisane w punkcie II uzasadnienia braki w zakresie postępowania są istotne a rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego praktycznie w całości, dlatego zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.