II SA/Rz 1352/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2021 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymeldowania z pobytu stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego S. C. kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1352/21 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi S. C. jest decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2021 r. nr [...] umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania S. C. z pobytu stałego z lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Jak wynika z akt sprawy, 10 listopada 2020 r. S. P. złożył wniosek o wymeldowanie S. C. z pobytu stałego. We wniosku podał, że w/w wyprowadził się dobrowolnie z mieszkania znajdującego się w [...] przy ul. [...] w sierpniu 2020 r. W związku z powyższym Prezydent Miasta [...] wszczął postępowanie administracyjne, mające na celu wyjaśnienie przedmiotowej sprawy. W toku postępowania ustalono następujące fakty: Na podstawie danych ewidencji ludności Urzędu Miasta [...] ustalono, że S. C. został zameldowany w lokalu w dniu [...] lipca 1995 r. Osobą posiadającą tytuł prawny do w/w nieruchomości jest S. P. Ponadto na podstawie zaświadczenia lekarskiego z [...] stycznia 2021 r. ustalono, że S. P. wymaga całodobowej opieki. W dniu 17 grudnia 2020 r. organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną. Na podstawie zeznań uczestników postępowania ustalono, że S. C. wyprowadził się z w/w lokalu mieszkalnego w sierpniu 2020 r., zabierając ze sobą większość rzeczy osobistych. Jednak ostatni raz Skarżący nocował w mieszkaniu we wrześniu 2020 r. Następnie Skarżący wraz z żoną i dzieckiem wynajął mieszkanie a resztę swoich rzeczy osobistych zabierał sukcesywnie. S. C. posiada klucze do w/w nieruchomości i nie wyraża zgody na wymeldowanie swoje i swojej rodziny. Centrum życiowe Skarżącego znajduje się w innym miejscu niż lokal mieszkalny przy ul. [...] w [...]. W w/w lokalu mieszkał S. P. wraz z córką B. C., która sprawowała nad nim całodobową opiekę. Wnioskodawca S. P. nie wyrażał zgody na zamieszkiwanie w lokalu przez S. C. i jego rodzinę. Po przeprowadzonych oględzinach mieszkania ustalono, że przedmiotowy lokal składa się z dwóch pokoi, kuchni oraz łazienki. W mieszkaniu znajdują się rzeczy osobiste Skarżącego takie jak odzież, czy kosmetyki. Z zeznań S. P. wynikało, że od 30 lat zamieszkuje w/w lokal, sam ponosi koszty użytkowania lokalu. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2021r. nr [...] orzekł o wymeldowaniu S. C. z pobytu stałego z lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że S. C. opuścił lokal mieszkalny w sposób zupełny i trwały, koncentrując swoje życie osobiste w innym miejscu. Ocena całokształtu zachowania Strony wskazuje, że lokal przy ul. [...] w [...] przestał być centrum jego interesów życiowych. Od powyższej decyzji S. C. wniósł odwołanie zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy oraz błędy w ustaleniach faktycznych, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Pismem z dnia 16 marca 2021 r. S. C., skierowanym do Wojewody [...] wniósł o umorzenie postępowania odwoławczego i wycofał złożone odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2021r. nr [...] z powodu śmierci głównego najemcy mieszkania – S. P. w dniu [...] marca 2021r. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie o wymeldowanie z pobytu stałego S. C. Organ odwoławczy wskazał, że podstawą prawną wydania decyzji jest art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256; dalej: K.p.a.) w zw. z art. 5 ust. 1 oraz art. 35 w zw. z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2019 r., poz. 1397 ze zm.; dalej: ustawa o ewidencji ludności ). Wojewoda wyjaśnił, że organ gminy właściwy ze względu na położenie nieruchomości, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Organ II instancji wskazał, że w związku ze złożeniem przez S. C. pisma z dnia 16 marca 2021 r., w którym wniósł o umorzenie postępowania odwoławczego oraz wycofał złożone odwołanie, uznał za zasadne umorzenie postępowania odwoławczego. S. C. złożył skargę na w/w decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021r. nr [...], w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2021r. nr [...] oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: ­ art. 8 K.p.a. polegające na rozpoznaniu sprawy w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, wywołanego cofnięciem odwołania, które wynikało z błędnego pouczenia pełnomocnika, udzielonego przez pracownika organu administracji publicznej, wskazującego, że cofnięcie odwołania doprowadzi do całkowitego umorzenia postępowania, ponieważ śmierć wnioskodawcy prowadzi do umorzenia postępowania w tym zakresie z urzędu; ­ art. 9 K.p.a. polegające na braku udzielenia szczegółowych wyjaśnień w zakresie przysługujących skarżącym uprawnień i motywów, którymi kierował się organ wydający zaskarżone rozstrzygnięcie, ­ art. 112 K.p.a. polegające na zastosowaniu względem pełnomocnika skarżących błędnego pouczenia o przysługujących mu uprawnieniach, przejawiające się w poinformowaniu mężczyzny, przez jednego z pracowników organu administracji publicznej o tym, że postępowanie w przedmiocie wymeldowania wskutek śmierci S. P. zostanie całkowicie umorzone, przez co Skarżący kierując się błędnym pouczeniem cofnął złożone odwołanie, co spowodowało umorzenie jedynie postępowania odwoławczego; ­ art. 138 § 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie, polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, bez prawidłowego rozstrzygnięcia meritum przedmiotowej sprawy, co skutkowało wydaniem decyzji o treści godzącej w prawa podmiotowe skarżących; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: ­ art. 35 w zw. z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o ewidencji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, mające oczywisty wpływ na wynik sprawy, przez dowolne uznanie, że nastąpiło trwałe i dobrowolne opuszczenie przez Skarżącego dotychczasowego miejsca pobytu stałego i przeniesienie centrum spraw życiowych w inne miejsce, podczas gdy w rzeczywistości Skarżący i jego rodzina zostali zmuszeni do podjęcia decyzji w przedmiocie okresowego opuszczenia mieszkania, przez córkę S. P. – B. C. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że w dniu [...] marca 2021 r. główny najemca mieszkania – S. P. - zmarł. Skarżący po wniesieniu odwołania udał się do Urzędu Miasta [...], celem uzyskania informacji w zakresie dalszego toku postępowania o wymeldowanie. Podczas rozmowy z pracownikiem organu administracji został pouczony o tym, że postępowanie w przedmiocie wymeldowania, wskutek śmierci głównego najemcy lokalu, będącego zarazem wnioskodawcą zostanie umorzone, przy czym warunkiem do tego niezbędnym jest cofnięcie złożonego odwołania. Ponadto Skarżący wyjaśnił, że oświadczenie o cofnięciu złożonego odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji zostało złożone przez niego na skutek błędnego pouczenia udzielonego mu przez pracownika organu administracji publicznej. Końcowo Skarżący argumentował, że zgodnie z przepisami prawa rangi ustawowej postąpienie przez stronę zgodnie z błędnym pouczeniem, rodzącym negatywne dla niej konsekwencje, nie może być uznawane za skuteczne, ponieważ godzi to w podstawowe interesy uczestnika postępowania, który zastosował się do tego pouczenia. Podniósł również, że gdyby złożenie przedmiotowego oświadczenia nie nastąpiło, istnieje duże prawdopodobieństwo wzruszenia decyzji wydanej przez organ I instancji, co przesądza o tym, że błędne pouczenie doprowadziło do naruszenia prawnie chronionych interesów Skarżącego. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując, że Skarżący nie może usprawiedliwiać swoich działań lub zaniechań nieznajomością przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego 10 lub w innych przepisach - sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie (art. 145 § 3 P.p.s.a.) Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż te podniesione w skardze. Zaskarżoną decyzją Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie dotyczącej wymeldowania Skarżącego z pobytu stałego uznając, że cofnięcie odwołania przez Stronę wiąże organ odwoławczy. Należy wskazać, że istotnie Skarżący po złożeniu odwołania dnia 16 marca 2021r. złożył oświadczenie, że cofa odwołanie i wnosi o umorzenie postępowania w całości. Jak wynika z wyjaśnień Skarżący pozostawał w przekonaniu, że śmierć wnioskodawcy – S. P. (dnia [...] marca 2021r.) spowoduje, że postępowanie zostanie umorzone a on sam wraz z żoną i dzieckiem będzie mógł powrócić do mieszkania. Organ odwoławczy uznał, że cofnięcie odwołania w pełni go wiąże i pominął skutki, jaki niesie ze sobą śmierć wnioskodawcy postępowania a związane z następstwem prawnym strony postępowania administracyjnego. Należy bowiem podkreślić, że po powzięciu informacji o śmierci jednej ze stron postępowania – w tym przypadku jego wnioskodawcy – organ w pierwszej kolejności jest zobowiązany wyjaśnić kwestię następstwa prawnego zmarłej strony. Wszelkie czynności w toku postępowania a następnie decyzja kończąca postępowanie muszą zostać skierowane do tych podmiotów, które prawidłowo zostały uznane za strony postępowania. Brak działań w tym zakresie po stronie organu i pominięcie skutków, jakie dla postępowania niesie śmierć wnioskodawcy może prowadzić nawet do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na zaistnienie przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednak w realiach niniejszej sprawy, z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z następstwem prawnym zmarłej Strony Sąd uznał stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji za przedwczesne. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została doręczona Skarżącemu, jak również B. C. – jako pełnomocnikowi wnioskodawcy S. P. Takie postępowanie jest błędne, gdyż z chwilą śmierci mocodawcy pełnomocnictwo wygasa, jak stanowi art. 101 § 2 k.c. Na gruncie postępowania administracyjnego zasada ta również znajduje w pełni zastosowanie, choć wprost nie została w k.p.a. wyrażona. Sama śmierć wnioskodawcy oznacza natomiast, że organ powinien rozstrzygnąć kwestię następstwa prawnego strony postępowania, uwzględniając treść art. 97 § 1 pkt 1 i art. 30 § 4 k.p.a., które za pośrednictwem art. 140 k.p.a. mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu przed organem odwoławczym. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Natomiast art. 30 § 4 k.p.a. stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony występują jej następcy prawni. Wnioskodawca był najemcą komunalnego lokalu mieszkalnego na podstawie umowy z [...] czerwca 1995r. Najem lokalu mieszkalnego w przeciwieństwie do lokalu użytkowego nie jest prawem dziedzicznym, bowiem art. 691 k.c. wyłącza stosowanie art. 922 k.c. Niemniej jednak należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 691 § 1-3 k.c. w razie śmierci najemcy lokalu mieszkalnego w stosunek najmu lokalu wstępują: małżonek nie będący współnajemcą lokalu, dzieci najemcy i jego współmałżonka, inne osoby, wobec których najemca był obowiązany do świadczeń alimentacyjnych oraz osoba, która pozostawała faktycznie we wspólnym pożyciu z najemcą, pod warunkiem, że osoby te stale zamieszkiwały z najemcą w tym lokalu do chwili jego śmierci. Jeżeli takich osób nie ma, to wówczas stosunek najmu lokalu mieszkalnego wygasa. Wstąpienie osoby bliskiej w stosunek najmu na podstawie art. 691 k.c. następuje z mocy prawa. Oznacza to, że dla prawidłowego określenia kręgu stron postępowania należy ustalić, czy są osoby, które z mocy prawa wstąpiły w stosunek najmu po zmarłym S. P. i z tego tytułu są najemcami spornego lokalu. Nie byłoby przeszkód do prowadzenia postępowania odwoławczego tylko wtedy, gdyby nie było osób wymienionych w art. 691 § 1 i 2 k.c. W przedmiotowej sprawie zachodzą okoliczności, które wskazują, że mogło dojść do sytuacji opisanej w art. 691 § 1 k.c. Jak wynika bowiem z zeznań M. L. na rozprawie administracyjnej z 16 lutego 2021r., w mieszkaniu tym zamieszkiwał S. P. wraz z córką B. C., która się nim opiekowała. Zatem jedną z przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji jest brak wyjaśnienia w sposób nie budzący wątpliwości skutków procesowych związanych ze śmiercią wnioskodawcy. Odnośnie związania organu odwoławczego cofnięciem odwołania należy wskazać, że zgodnie z art. 137 k.p.a., strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Chociaż powyższy przepis przyznaje stronie prawo do decydowania o postępowaniu administracyjnym odwoławczym, a ściśle daje stronie uprawnienie do zaniechania jego kontynuacji, to jednak w każdym przypadku przed podjęciem decyzji na skutek odwołania organ odwoławczy zobowiązany jest dokonać kontroli legalności decyzji organu I instancji pod względem zgodności z prawem, jak również interesem społecznym. Wprowadzenie do konstrukcji prawnej odwołania ograniczonej rozporządzalności oznacza, że celem tego środka zaskarżenia jest nie tylko ochrona praw podmiotowych jednostki, ale i obiektywnego porządku prawnego. Bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego będzie więc miała miejsce jedynie wtedy gdy strona skutecznie cofnie odwołanie (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2017 r. VII SA/Wa 1255/16). W niniejszej sprawie organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że Skarżący cofnął odwołanie bez dokonania analizy, czy cofnięcie odwołania było skuteczne w świetle przesłanek wskazanych w art. 137 k.p.a. Przede wszystkim jednak należało w pierwszej kolejności rozstrzygnąć kwestię następstwa prawnego po zmarłym Wnioskodawcy. Z przedstawionych powyżej przyczyn w ocenie Sądu sprawa niniejsza powinna wrócić na etap postępowania odwoławczego. Z przedstawionych powyżej przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Na zasądzoną w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. kwotę kosztów postępowania składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie dla pełnomocnika – radcy prawnego w wysokości 480 zł stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r., poz. 265 ze zm.).