II SA/Rz 1353/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk SO del. Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych -skargę oddala- II SA/Rz 1353/13 Uzasadnienie Przedmiotem skargi M. M. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...], w zakresie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], znak [...] Starosta [...] uznał M. M. z dniem 6 sierpnia 2013 r. za osobę bezrobotną i odmówił przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu wskazał, że M. M. w dniu rejestracji spełniała ustawowe warunki do uznania za osobę bezrobotną. Natomiast nie spełniała ona warunków do przyznania prawa do zasiłku. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.; zwanej dalej upz), prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75 upz, jeżeli (m.in.) bezrobotny posiada w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania łącznie co najmniej 365 dni zatrudnienia i osiąga wynagrodzenie w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, lub innego, wymienionego w art. 71 ust. 1 i 2 upz, okresu wymaganego do nabycia prawa do zasiłku. M. M. wniosła odwołanie od tej decyzji, w części dotyczącej odmowy prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Podała, że z posiadanej dokumentacji "wydaje jej się", że spełnia wymagane warunki finansowe do nabycia prawo do zasiłku. Wyjaśniła, że na dzień rozwiązania umowy posiadała wymagany okres pracy uprawniający ją do emerytury, wynoszący ponad 35 lat, nadto została zwolniona z przyczyn leżących po stronie pracodawcy. Podniosła, że rozstrzygnięcie organu o odmowie przyznania prawa do zasiłku, powoduje, że nie będzie mogła uzyskać świadczenia przedemerytalnego. Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca zrejestrowała się jako bezrobotna w dniu 6 sierpnia 2013 r., zatem okres 18 miesięcy poprzedzających datę rejestracji w sprawie tj. okres od 5 lutego 2012 r. do 5 sierpnia 2013 r. Na przestrzeni 18 miesięcy poprzedzających rejestrację M. M. pozostawała w zatrudnieniu w wymiarze ½ etatu, a okres jaki należy brać pod uwagę przy ustalaniu uprawnienia do zasiłku z tytułu tego zatrudnienia tj. przedział od 5 lutego 2012 r. do 28 lutego 2013 r. Organ stwierdził, że do okresu uprawniającego do zasiłku zaliczeniu podlegają okresy od 5 lutego do 29 lutego 2012 r. oraz od 1 czerwca 2012 r. do 28 lutego 2013 r. Natomiast do okresu uprawniającego nabycie zasiłku dla bezrobotnych nie podlega zaliczeniu okres od 1 marca do 31 maja 2012 r. W miesiącach przypadających ten przedział osiągane wynagrodzenie stanowiące podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia oraz podstawa wymiaru pobieranego od 11 maja 2012 r. wynagrodzenia chorobowego - nie stanowiły bowiem co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Według zaświadczenia pracodawcy osiągany przez w/w przychód z tytułu zatrudnienia stanowiący podstawę składek na ubezpieczanie społeczne w miesiącach marzec, kwiecień i maj 2012 r. był niższy od kwoty obowiązującego w tym czasie minimalnego wynagrodzenia za pracę. W związku z powyższym ustalony okres uprawniający stronę do zasiłku z tytułu zatrudnienia wynosi 298 dni. Wojewoda wyjaśnił, że okres pobierania przez stronę świadczenia rehabilitacyjnego nie może być uwzględniony jako okres uprawniający do zasiłku dla bezrobotnych, gdyż kwota tego świadczenie była niższa od kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę. W związku z tym Wojewoda stwierdził, że strona nie legitymowała się w dniu rejestracji okresem uprawniającym do zasiłku, wynoszącym co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację jako bezrobotny. W skardze na tę decyzję M. M. podniosła, że nie rozumie dlaczego tylko względy finansowe mają decydować o przyznaniu zasiłku dla bezrobotnych. Skarżąca wskazała, że biorąc pod uwagę ostatnie 18 miesięcy poprzedzających datę rozwiązania umowy, według jej wyliczeń jest 12 miesięcy, w których osiągnęła wymagane kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę. Jej zdaniem z przedstawionych przez nią zestawień kolejnych miesięcy wynika, że w 14 miesiącach osiągnęła wymagane dochody. Niezrozumiałym jest również dla niej dlaczego wzięto pod uwagę okres świadczenia rehabilitacji po ustaniu jej zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy Inspekcji Transportu Drogowego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a"), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Godzi się dodatkowo podkreślić, że – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Skarga jest bezzasadna. Stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości stron. Ustalenia poczynione przez organy administracji Sąd w całości akceptuje. Materialnoprawną podstawę odmowy przyznania skarżącej prawa do zasiłku stanowi przepis art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013r., poz. 674 z późn. zm.). Zgodnie treścią art. 71 ust. 1 ustawy cyt. "prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz 2) w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za prace, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art.104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni, b) wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą i osiągał z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, c) świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, d) opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, e) wykonywał pracę w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę, f) wykonywał pracę w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, będąc członkiem tej spółdzielni, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, g) opłacał składkę na Fundusz Pracy w związku z zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej za granicą u pracodawcy zagranicznego w państwie niewymienionym w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a-c, w wysokości 9,75% przeciętnego wynagrodzenia za każdy miesiąc zatrudnienia, h) był zatrudniony za granicą przez okres co najmniej 365 dni, w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem się w powiatowym urzędzie pracy, i przybył do Rzeczypospolitej Polskiej jako repatriant, i) był zatrudniony, pełnił służbę lub wykonywał inną pracę zarobkową i osiągał wynagrodzenie lub dochód, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Według przepisu art. 71 ust. 2 ustawy " do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy: 1) zasadniczej służby wojskowej, nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, przeszkolenia wojskowego, służby przygotowawczej, służby kandydackiej, kontraktowej zawodowej służby wojskowej, ćwiczeń wojskowych, okresowej służby wojskowej lub służby wojskowej pełnionej w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny oraz zasadniczej służby w obronie cywilnej i służby zastępczej, a także służby w charakterze funkcjonariusza, o którym mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r. poz. 667); 2) urlopu wychowawczego udzielonego na podstawie odrębnych przepisów; 3) pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w pkt 1, renty szkoleniowej oraz przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za prace; 4) niewymienione w ust. 1 pkt 2, za które były opłacane składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, jeżeli podstawę wymiaru składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę; 5) za które przyznano odszkodowanie z tytułu niezgodnego z przepisami rozwiązania przez pracodawcę stosunku pracy lub stosunku służbowego, oraz okres, za który wypłacono pracownikowi odszkodowanie z tytułu skrócenia okresu wypowiedzenia umowy o pracę. Powołany wyżej przepis art. 71 ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie daje organom administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie zasiłku przyznawanego bezrobotnym. Takie stanowisko potwierdza również orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 24.01.2008 r., sygn. akt: II SA/Op 401/07, LEX nr 489517). Przepis art. 71 ustawy w ust. 1 pkt 2 stanowi zaś jednoznacznie, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu (...) jeżeli na dzień rejestracji legitymuje się okresem uprawniającym do zasiłku wynoszącym co najmniej 365 dni, który przypada w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy. Organy zatrudnienia nie mogą zatem przyjmować innego, aniżeli określony wyraźnie w ustawie okres "18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania w powiatowym urzędzie pracy" do ustalenia uprawnień danej osoby do nabycia zasiłku dla bezrobotnych. Do ustalenia okresu uprawniającego do nabycia zasiłku z całą pewnością nie można przyjąć 18-miesięcznego okresu poprzedzającego dzień rozwiązania umowy o pracę, czego żąda strona skarżąca podnosząc jednocześnie, że posiada okres 14 miesięcy osiągania wymaganych kwot co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę na przestrzeni 18 miesięcy poprzedzających datę rozwiązania umowy o pracę. Należy także wskazać, że przepis art. 71 w ustępie 1 i 2 enumeratywnie, czyli w sposób wyczerpujący wymienia okresy podlegające uwzględnieniu do tzw. okresu uprawniającego do zasiłku. Stąd też organy zatrudnienia ustalając uprawnienia do nabycia zasiłku nie mogą brać pod uwagę innych okresów, aniżeli te które są ściśle określone w powołanym przepisie ustawy. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy celem ustalenia uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych skarżąca przedstawiła dokumenty potwierdzające zatrudnienie w A. w okresie od 28.06.1989 r. do 28.02.2013 r. oraz pobieranie po ustaniu tego zatrudnienia świadczenia rehabilitacyjnego w okresie od 1.03.2013 r. Sąd przychyla się w całości do argumentacji Wojewody zawartej w odpowiedzi na skargę. Zgodnie z przepisem art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy dla uznania danego okresu zatrudnienia za okres uprawniający do zasiłku nie wystarczy sam fakt pozostawania w stosunku pracy na przestrzeni 18 miesięcy poprzedzających rejestrację. Ustanowionym w powołanym przepisie ustawy warunkiem koniecznym, jaki winien być spełniony dla uwzględnienia danego okresu zatrudnienia jako okresu uprawniającego do zasiłku jest bowiem warunek "osiągania wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za prace, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni". Ustawą z dnia 19.12.2008r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009r., Nr 6, poz. 33 ) w art. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy po pkt 12 dodano pkt 12a zawierający definicję ustawową pojęcia "minimalnego wynagrodzenia za pracę". W świetle tego przepisu "Ilekroć w ustawie jest mowa o: minimalnym wynagrodzeniu za pracę - oznacza to kwotę minimalnego wynagrodzenia za pracę pracowników przysługującą za pracę w pełnym miesięcznym wymiarze czasu pracy ogłoszoną na podstawie ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (...). Jest to zatem własna definicja minimalnego wynagrodzenia za pracę czyli kwota przysługująca za pracę w pełnym, miesięcznym wymiarze czasu pracy. W konsekwencji oznacza to wyłączenie dopuszczenia wyprowadzenia innej wykładni tego pojęcia, które podważałoby regulację ustawą". Skarżąca zarejestrowała się jako bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu 6.08.2013 r. Okres, jaki należy brać pod uwagę zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia (...) to zatem przypadający na przestrzeni 18 miesięcy poprzedzających tę rejestrację okres od dnia 5.02.2012 r. do 5.08.2013 r. Wskazywane zatem przez skarżącą w złożonej skardze na decyzję Wojewody miesiące "osiągania wymaganych kwot co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę" takie jak: IX 2011 r., X 2011 r., XI 2011 r., XII 2011 r., I 2012 oraz 1-4 luty 2012 r. w ogóle nie mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu uprawnień strony do nabycia zasiłku dla bezrobotnych. Na przestrzeni wskazanego wyżej 18-miesięcznego okresu poprzedzającego rejestrację w Powiatowym Urzędzie Pracy, rozpoczynającego się w dniu 5.02.2012 r. skarżąca była zatrudniona w A. do dnia 28.02.2013 r., a następnie pobierała świadczenie rehabilitacyjne od dnia 1.03.2013 r. do dnia 5.08.2013 r. Okresy te nie mogą być jednak w całości zaliczone do łącznego okresu uprawniającego skarżącą do nabycia zasiłku. Do okresu uprawniającego skarżącą do zasiłku nie podlega zaliczeniu okres zatrudnienia w A. od 1.03.2012 r. do 31.05.2012 r. oraz okres pobierania świadczenia rehabilitacyjnego od 1.03.2013 r. do 5.08.2013 r. Z załączonych do akt sprawy zaświadczeń wystawionych przez pracodawcę kolejno w dniu 18.04.2013 r. i w dniu 21.10.2013 r. wynika, że w miesiącach marzec, kwiecień i maj 2012r. skarżąca osiągała z tytułu zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy przychód stanowiący podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne wynoszący mniej niż minimalne wynagrodzenie za pracę. Wynosił on w miesiącu marzec 2012 r.- 1481,48zł, kwiecień 2012 r.- 1378,38zł i maj 2012 r.- 1367,52zł, podczas gdy wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2012 roku wynosiła 1500,00 zł zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 13.09.2011 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2012 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 192, poz. 1141). Jako okres, o którym mowa jest w wyżej cytowanym art. 71 ust.1 pkt 2 lit. a ustawy uznano zatem okres zatrudnienia skarżącej w A. od dnia 5.02.2012 r. do dnia 29.02.2012 r. i od dnia 1.06.2012 r. do dnia 28.02.2013 r. Okres ten wynosi łącznie 298 dni, a zatem jest krótszy niż wymagany ustawą okres 365 dni, od którego posiadania uwarunkowane jest nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Do okresu uprawniającego stronę do zasiłku nie zaliczono okresu pobierania przez skarżącą świadczenia rehabilitacyjnego od 1.03.2013 r. do 5.08.2013 r. Z wystawionych przez ZUS Oddział w [...] Inspektorat w [...] zaświadczeń z dnia 29.07.2013 r. i z dnia 17.10.2013 r. wynika bowiem, że podstawę wymiaru świadczenia rehabilitacyjnego z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne stanowiła kwota niższa niż wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Wynosiła ona 1540,25 zł, podczas gdy minimalne wynagrodzenie za pracę w 2013 roku wynosi 1600,00 zł zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14.09.2012 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za prace w 2013 roku (Dz. U. z 2012., poz. 1026). Cytowany wyżej przepis art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy stanowi zaś jednoznacznie, że do okresu 365 dni, od którego posiadania w dniu rejestracji uwarunkowane jest nabycie prawa do zasiłku zalicza się także przypadające po ustaniu zatrudnienia okresy pobierania świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. W tym stanie rzeczy prawidłowo stwierdzono, że skarżąca nie legitymowała się w dniu 6.08.2013 r. tj. w dniu rejestracji okresem uprawniającym do zasiłku wynoszącym co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających zarejestrowanie się jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy i orzeczono o odmowie przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.