II SA/Rz 1356/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji uznającej rekultywację po byłym wysypisku odpadów komunalnych za zakończoną -skargę oddala- Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pkt 1 działając na podstawie art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: K.p.a.") w zw. z art 151 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...]w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] uznającej rekultywację po byłym wysypisku odpadów komunalnych na działce nr 42/2 położonej w W. za zakończoną, w pkt 2 umorzył postępowanie odwoławcze od tej decyzji z odwołania M.R, G.T., B.Ł., A.K., B.K.. Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że mieszkańcy W. zwrócili się z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...]uznającej rekultywację po byłym wysypisku odpadów komunalnych na działce 42/2 położonej w W. za zakończoną. Wnioskodawcy domagali się wznowienia postępowania na podstawie art 145 § 1 pkt 4 K.p.a., podając, że powinni zostać uwzględnieni jako strony w zakończonym postępowaniu. Postanowienie z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] Starosta wznowił postępowanie. Odmawiając uchylenia własnej decyzji stwierdził, że przymiot strony w postępowaniu o ustalenie kierunku rekultywacji i uznaniu rekultywacji za zakończoną przysługuje wyłącznie podmiotowi, który jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości (zgodnie z treścią art 4 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez właściciela rozumie się właściciela określonego przepisami Kodeksu cywilnego oraz posiadacza samoistnego, zarządcę lub użytkownika wieczystego i dzierżawcę) oraz zgodnie z art. 22 pkt 1 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych osobę zobowiązaną do rekultywacji. W świetle powyższego organ przyjął, że powoływanie się przez mieszkańców W., którzy nie są właścicielami działki nr 42/2 (właścicielem jest Skarb Państwa a użytkownikiem M.sp. z o.o.) na posiadanie interesu prawnego pozwalającego na uznanie ich za strony w tym postępowaniu było bezzasadne. W odwołaniu od powyższej decyzji mieszkańcy W. swój interes prawny wywodzą z art 6 ust. 1 Konstytucji i wynikającego z niego prawa do ochrony zdrowia. Przed rozpoznaniem odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 5 września 2017 r. wezwało wnioskodawców o wykazanie interesu prawnego. W odpowiedzi na powyższe wezwanie R.K. wyjaśnił, że mieszkańcy W. posiadają interes prawny w zaskarżeniu decyzji ponieważ byłe wysypisko odpadów nadal niekorzystnie oddziałuje na otaczające środowisko, a ich zdrowie i życie jako mieszkańców terenów położonych w pobliżu byłego składowiska odpadów komunalnych jest zagrożone. Fakt wydostawania się ścieków i stwarzania zagrożenia dla środowiska potwierdza postępowanie kontrolne przeprowadzone w czerwcu 2017 r. przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Powyższa sytuacja przeczy zakończeniu rekultywacji. Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pkt 1 utrzymało decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej części rozstrzygnięcia wskazało, że mieszkańcy nie wykazali interesu prawnego opartego na konkretnym, obowiązującym przepisie prawa, który legitymizowałby uznanie ich za stronę postępowania. Podane przez odwołujących okoliczności związane z uciążliwościami dotyczącymi zrekultywowanego terenu nieczynnego składowiska odpadów świadczą co najwyżej o istnieniu interesu faktycznego, który jest niewystarczający do przyznania przymiotu strony. Organ zaznaczył również, że zarzuty dotyczące merytorycznej oceny decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania pozostawały poza zakresem jego kontroli. Rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania organ II instancji uzasadnił wniesieniem odwołań przez osoby, które nie wystąpiły z wnioskiem o wznowienie postępowania. W skardze do Sądu R.K. ( skarga pozostałych skarżących została prawomocnie odrzucona) zarzucił decyzji naruszenie art 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art 151 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez zignorowanie podniesionych w odwołaniu zarzutów, art 28 K.p.a. oraz art 68 i 30 Konstytucji RP przez nie uznanie interesu prawnego mieszkańców W. w sprawie zakończenia rekultywacji. Na tych podstawach wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji Starosty ewentualnie uchylenie decyzji Kolegium i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że zaniechania i uchybienia organu doprowadziły do naruszenia fundamentalnych praw mieszkańców W., w czym upatruje istnienie interesu prawnego do udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Przedmiotem oceny Sądu jest SKO z dnia [...] września 2017 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] uznającej rekultywację po byłym wysypisku odpadów komunalnych na działce nr 42/2 położonej w W. za zakończoną i umorzeniu postępowania odwoławczego w stosunku do M.R, G.T., B.Ł., A.K. i B.K.. Postępowanie w spawie toczyło się na skutek wznowienia postępowania zakończonego decyzją o uznaniu rekultywacji po byłym wysypisku odpadów za zakończoną. W świetle treści decyzji organów obu instancji kluczowym zagadnieniem jest wyjaśnienie kto posiada status strony postępowania w niniejszej sprawie. Stosownie bowiem do art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z powyższego wynika zatem, że aby określony podmiot mógł występować w konkretnym postępowaniu jako strona winien posiadać interes prawny, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że zastosowanie tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu. Od interesu prawnego dającego prawa strony należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. W przypadku bowiem interesu faktycznego dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć więc każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Z pojęcia strony postępowania administracyjnego zostały jednak wykluczone podmioty, które mogą wykazać się jedynie posiadaniem interesu faktycznego w takim, a nie innym rozstrzygnięciu. (Tak wyrok WSA w Gdańsku z 10 czerwca 2015r., sygn. akt II SA/Gd 679/14, LEX nr 1751474). Rację ma SKO stwierdzając, że zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na swój własny koszt. Przepis ten, mający w istocie charakter zasady ustawowej, z założenia obejmuje różne stany faktyczne i prawne. Ustawa reguluje bowiem rekultywację gruntów w sposób przedmiotowy, nie określając podmiotów uczestniczących w tym procesie i nie regulując ich wzajemnych relacji. Ustawa nie określa więc, kto i w jaki sposób powinien rzeczywiście wykonać prace prowadzące do rekultywacji gruntów. Nie ma zatem przeszkód, by takie prace wykonał inwestor bezpośrednio, bądź zlecił rekultywację gruntów wyspecjalizowanym firmom lub nawet przekazał je, odpłatnie lub na innych zasadach, właścicielom gruntów. Istotne jest tylko, że obowiązek rekultywacji gruntów obciąża osobę, która spowodowała utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów, i że rekultywacja powinna być dokonana na koszt tej osoby. Od tego obowiązku osoba, o której wyżej mowa, nie może się uwolnić - niezależnie od przyjętego systemu realizacji rekultywacji, poniesionych kosztów, zawartych umów i innych okoliczności prawnych i faktycznych. Jest to obowiązek bezwzględny, którego nie można przenieść na inny podmiot w drodze odrębnego aktu lub czynności. Wykonanie rekultywacji podlega kontroli administracyjnej. Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 4 w/cyt. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych uznanie rekultywacji za zakończoną jest dokonywane w drodze decyzji administracyjnej. Przyjęta w tej ustawie przedmiotowa metoda regulacji rekultywacji gruntów rzutuje również na zakres decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną. Mianowicie, decyzja ta, wydawana na wniosek osoby określonej w art. 20 ust. 1 ustawy, ma również charakter przedmiotowy. Oznacza to, że jej sentencja sprowadza się do uznania (bądź odmowy uznania) rekultywacji określonych gruntów za zakończoną, a uzasadnienie przedstawia przesłanki podjętego rozstrzygnięcia. Stronami tej decyzji są zatem jedynie wnioskodawca i właściciel gruntu poddanego rekultywacji; ten ostatni z tytułu swoich praw do gruntu (tytuł prawno-rzeczowy) a nie z racji "prawa do rekultywacji". Z zalegającego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, iż odwołujący - mieszkańcy W. nie posiadają tytułu prawnego do działki nr 42/2 ( stanowiącej przedmiot rekultywacji) położonej w W. (działka ta stanowi własność Skarbu Państwa , a użytkownikiem jest M. sp. z o.o. ). Nie byli także osobami zobowiązanymi do rekultywacji o których mowa w art. 21 cyt. ustawy. W złożonym wniosku o wznowienie postępowania ani w toku postępowania wznowieniowego oraz odwoławczego (vide : pismo tut. Kolegium z dnia 5.09.2017 r. wzywające do wykazania interesu prawnego) mieszkańcy nie wykazali interesu prawnego opartego na konkretnym obowiązującym przepisie prawa, który legitymizowałby do uznania za stronę postępowania . Podane przez odwołujących się w tym skarżącego, okoliczności związane z uciążliwościami dotyczącymi zrekultywowanego terenu nieczynnego składowiska odpadów świadczą co najwyżej o istnieniu interesu faktycznego, który jest niewystarczający do przyznania przymiotu strony. Identyczne stanowisko zajął WSA w wyroku z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 537/12. W efekcie SKO prawidłowo utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. z powodu braku przymiotu strony osób wnoszących podanie o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Z identycznych przyczyn SKO zasadnie umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do osób, które złożyły odwołanie a nie były stroną postępowania przed organami I instancji, nie wystąpiły z wnioskami o wznowienie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Wyjaśnić należy odnosząc się do zarzutów skargi naruszenia art. 68 i art. 30 Konstytucji, że co do zasady przepisy Konstytucji nie stanowią samodzielnej, bezpośredniej podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym, tj. nie wynikają z nich konkretne roszczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1010/08). Stanowią one jedynie pewien wzorzec określający w sposób ogólny ramy zabezpieczenia oraz realizowania prawa do ochrony zdrowia, kierunki polityki państwa i są adresowane głównie do organów prawodawczych. Przepisy te stanowią zatem źródło gwarancji, ale nie praw podmiotowych obywatela, które dopiero konkretyzują się w ustawach. Oznacza to, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, statuując prawo obywatela do ochrony zdrowia wskazuje równocześnie, że zakres i formy tego zabezpieczenia określa ustawa. Wynika z powyższego, że wskazane przez autora skargi kasacyjnej przepisy Konstytucji nie mogą stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy w postępowaniu administracyjnym i przed sądami administracyjnymi, gdyż w tym zakresie Konstytucja odsyła wyraźnie do przepisów ustawy. Ponadto organy administracji oraz sądy, w tym sądy administracyjne, powinny dokonywać wykładni przepisów ustawowych z uwzględnieniem wartości i zasad wynikających z przepisów Konstytucji RP. Sprawując wymiar sprawiedliwości (art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych) sąd administracyjny rozstrzyga konkretną sprawę, czyli przesądza o tym, że skarga jest zasadna lub też bezzasadna, stosując wykładnię przepisów prawa materialnego mających w sprawie zastosowanie. Taka wykładnia powinna uwzględniać podstawowy akt prawny, jakim jest Konstytucja RP (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt I FSK 787/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz postanowienie 7 sędziów NSA z dnia 13 października 2014 r., sygn. akt II FPS 7/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak podkreśla się w orzecznictwie Sądu Najwyższego z "art. 178 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji wynika, że obowiązkiem sądów jest interpretowanie przepisów ustaw, zatem nie mogą poprzestać na dosłownym odczytaniu ich treści, gdyż zobowiązane są do nadania im takiego znaczenia, aby rezultat wykładni był zgodny z zasadami przewidzianymi w Konstytucji i prawie międzynarodowym, wiążącym Polskę, oraz z ich aksjologicznym uzasadnieniem. Odwołanie do tego kontekstu również stanowi bezpośrednie stosowanie Konstytucji w rozumieniu art. 8 ust. 2. Dlatego, jeżeli treść przepisu ustalona na podstawie dyrektyw I stopnia (językowej, systemowej i celowościowej) jest rozbieżna lub budzi wątpliwości co do zgodności z aktualną aksjologią, sądy powinny stosować generalne dyrektywy wykładni, stanowiące metanormy II stopnia" (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt V CSK 455/15, publ, LEX nr 1994408). Wynika z tego, że również interpretacji przepisów ustawy o refundacji należy dokonywać przy uwzględnieniu art. 68 w zw. z art. 30 i art. 38 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2185/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W doktrynie i orzecznictwie, co nie budzi wątpliwości, ochrona zdrowia jest ściśle związana z ochroną życia, a prawo do życia z godnością człowieka. Prawo do ochrony zdrowia to przede wszystkim prawo do zachowania życia i jego ochrony, gdy jest zagrożone (zob. L. Bosek w: Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1–86, red. M. Safian, L. Bosek, C.H. Beck Warszawa 2016, s. 1545 oraz B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 2012, s. 351; por. też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 marca 1999 r., sygn. akt K 2/98, OTK 1999/3/38). W realiach niniejszej sprawy wykładnia art. 28 K.p.a. dokonana przez organy administracji nie narusza art. 30 i art. 68 Konstytucji. Prawo do zdrowego, czystego środowiska może być realizowane przez obywateli na wiele sposobów, gwarantowanych przez obowiązujące przepisy prawa, w szczególności ustawy prawo ochrony środowiska czy ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływanie na środowisko czy ustawie o odpadach. Cel, jaki przyświecał skarżącemu, tj. troska o czystość otoczenia, w którym żyje, zdrowie współmieszkańców może być realizowany w realiach niniejszej sprawy w inny sposób niż udział w postępowaniu o zakończeniu rekultywacji gruntów. Ochrona środowiska, powiązana w oczywisty sposób z ochroną zdrowia ma charakter dynamiczny i aktualny charakter. Stan środowiska może w każdej chwili ulec pogorszeniu i zmiana ta zawsze może i powinna być podstawą aktualnych czynności kontrolnych, sprawdzających, a w efekcie także nowych postępowań służących usunięciu zaistniałych nieprawidłowości. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.