II SA/Rz 136/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Elżbieta Mazur-Selwa Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego D. M. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 136/19 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi D.M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO lub Kolegium) z [...] listopada 2018 r. nr [...] dotycząca odmowy ustalenia warunków. Z uzasadnienia tej decyzji i akt sprawy wynika, że Burmistrz [...] po rozpoznaniu wniosku D.M., decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia polegającego na budowie konstrukcji wieży obserwacyjnej (kamery internetowej) wraz z odciągami na działce nr 12/5 położonej w obrębie nr 6 J.D., gm. [...]. Na skutek odwołania M.M. oraz Z.S. decyzja ta została uchylona mocą decyzji SKO z [...] lutego 2018 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało na wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego, zaś samą analizę urbanistyczną oceniło jako pobieżną i nierzetelną. Ani w części tekstowej analizy ani w uzasadnieniu decyzji organ I instancji nie wypowiedział się co do spełnienia przez inwestycję wymogu kontynuacji funkcji. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Burmistrz [....] - na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: K.p.a.) - decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] ustalił dla D.M. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia polegającego na budowie konstrukcji wieży obserwacyjnej (kamery internetowej) wraz z odciągami na działce nr 12/5 położonej w obrębie 6 J.D., gm. [....]. W uzasadnieniu stwierdził, że złożony wniosek zawiera niezbędne dane, zaś nieruchomość spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania jest zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W odwołaniu K.S. zawnioskował o uchylenie decyzji Burmistrza. Wskazując na niespełnienie wymogu kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy oraz brak merytorycznego uzasadnienia wydanej decyzji wniósł o stwierdzenie braku możliwości ustalenia warunków zabudowy. Zarzucił brak załącznika tekstowego z którego wynikałyby parametry przedsięwzięcia, jak i celowość jego lokalizacji. Z treści decyzji jak i załącznika graficznego nie wynika, by w sąsiedztwie istniały obiekty o podobnej funkcji. Ustalenie warunków zabudowy nastąpiło z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Brak jest nadal szczegółowej analizy urbanistycznej, z której wynikałoby, że usytuowanie wieży jest możliwe i celowe. Z uzasadnienia nie wynika ponadto, by zachowana była kontynuacja funkcji. W decyzji w pkt A (przeznaczenie terenu) określono rodzaj i funkcję zabudowy: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, natomiast w pkt C (w ustaleniach dotyczących zabudowy) wskazano na konstrukcję wieży obserwacyjnej o wysokości do 40 m. Odwołujący zwrócił uwagę, że planowana inwestycja nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej (art. 61 ust. 3 u.p.z.p.). Powołaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2018 r. - podjętą na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. - SKO uchyliło w całości decyzję Burmistrza z [...] lipca 2018 r. i jednocześnie odmówiło D.M. ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Wskazało, że celem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest ustalenie, czy zamierzona zmiana zagospodarowania terenu - dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - jest dopuszczalna. Decyzję o warunkach zabudowy organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., przy zachowaniu parametrów o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W przedmiotowej sprawie, mimo prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. przeprowadzono z uchybieniami, co przesądziło o negatywnej ocenie decyzji i planowanych możliwości inwestycyjnych. Przedstawiona analiza urbanistyczna jest tak samo lakoniczna, jak ta poprzednio przedłożona organowi odwoławczemu. Brak jest jakiejkolwiek bliższej charakterystyki parametrów istniejącej zabudowy, ze wskazaniem na jakich działkach i jakie budynki się znajdują oraz jaka jest wielkość tych działek. Brak wnikliwej, pogłębionej analizy architektoniczno - urbanistycznej uniemożliwia weryfikację przedstawionych ustaleń dotyczących parametrów zabudowy. Chociaż dokument zatytułowany jest jako "Analiza", stanowi jedynie przedstawienie jej wniosków. Kolegium zauważyło, że przyjęcie w decyzji parametrów znacznie odbiegających od występujących w terenie analizowanym jest dopuszczalne, jednak powinno zostać w odpowiedni sposób uzasadnione. W rozpoznawanym przypadku na przyjęcie wskazanych parametrów nie przywołano żadnego uzasadnienia. Reasumując SKO stwierdziło, że dokumentacja urbanistyczna nie spełnia stawianych jej wymagań, zaś informacje w niej zawarte nie zawierają uzasadnienia dla możliwości ustalenia dla planowanej inwestycji warunków zabudowy w zakresie spełnienia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Powyższe okoliczności uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji i odmowę ustalenia warunków zabudowy. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na decyzję SKO z [...] listopada 2018 r. D.M. zawnioskował o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 6 K.p.a. poprzez odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mimo przeprowadzenia przez organ analizy i mimo uznania, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone w przepisach u.p.z.p.; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i brak podjęcia niezbędnych czynności do wyjaśnienia sprawy oraz niedokonanie oceny materiału dowodowego; - art. 8 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez działanie w sposób niebudzący zaufania do organów administracji; - art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji, gdy decyzja ta "zawierała przywołane w skardze naruszenia"; - § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. poprzez wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i poddanie w wątpliwość rzetelności wykonanej analizy urbanistycznej; - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak podania uzasadnienia prawnego, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, tj. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z dokonaną analizą urbanistyczną, poprzez obciążenie strony skutkami wykonania przez organ I instancji rzekomo niewłaściwej analizy urbanistycznej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i powołało się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Przedmiotem sądowej kontroli pozostaje decyzja SKO z [...] listopada 2018 r., uchylająca w całości decyzję Burmistrza [....] z [...] lipca 2018 r. ustalającą dla D.M. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia polegającego na budowie konstrukcji wieży obserwacyjnej wraz z odciągami na działce nr 12/5 w obr. 6 J.D. oraz jednocześnie odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla tego przedsięwzięcia. Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd stwierdził, że skarga – po części z przyczyn w niej podniesionych - zasługuje na uwzględnienie, co wynika tak z naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; koreluje z tym prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (pkt 2). W sprawie bezsporne pozostaje, że na terenie objętym planowaną inwestycją nie obowiązuje m.p.z.p., wobec czego jej realizacja - stosownie do art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. - oznacza dla inwestora konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy; zgodnie z tym ostatnim przepisem, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Jej wydanie jest możliwe po ustaleniu, że planowane zamierzenie spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy, tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W celu ustalenia ich spełnienia przeprowadzana jest analiza urbanistyczna, której zasady sporządzania i sposoby ustalania parametrów nowej zabudowy (linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki a także geometrii dachu - kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa wskazane wyżej rozporządzenie MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Treść tego rozporządzenia pozostaje w ścisłym związku z przewidzianym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymogiem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, który to przepis wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą możliwość realizacji zamierzonej inwestycji od dostosowania się do wskazanych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Sposób zagospodarowania i rodzaj zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich stanowi więc dla orzekających w sprawie organów punkt odniesienia dla ustaleń, jakiego rodzaju inwestycję można zrealizować na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W toku prowadzonego w tym przedmiocie postępowania organy są zobowiązane do zbadania, czy na danej nieruchomości możliwa jest realizacja inwestycji zgodnie z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa, tj. czy planowana inwestycja nie naruszy istniejącego ładu przestrzennego w sposób niemożliwy do pogodzenia z zabudową już istniejącą. Wyraźnego podkreślenia wymaga w związku z tym, że kontynuacja funkcji istniejącej zabudowy oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą. W przepisie art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru tej zabudowy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. II OSK 58/07, LEX nr 465665). Kontynuacja funkcji nie oznacza więc zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, o ile uzasadnia to analiza urbanistyczna poparta oceną zachowania ładu przestrzennego. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być wyłącznie planowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu w stopniu, który nie stwarza możliwości ich pogodzenia. Dla ustalenia warunków zabudowy nie jest więc konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiadałby planowanej zabudowie, a wystarczające jest natomiast, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację. Kwestii kontynuacji funkcji nie wolno interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Celem wspomnianych regulacji jest bowiem zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Jako przyczynę rozstrzygnięcia dokonanego zaskarżoną decyzją znalazło się uznanie przez SKO, że sporządzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (stanowiąca podstawę wydania pozytywnej dla inwestora decyzji przez organ I instancji) przeprowadzona została z uchybieniem przepisom art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz § 3-8 rozporządzenia MI z 26 sierpnia 2003 r. W ocenie organu odwoławczego, brak jest w niej w szczególności jakiejkolwiek bliższej charakterystyki parametrów istniejącej zabudowy oraz wskazania na jakich działkach jaka zabudowa się znajduje, co uniemożliwia weryfikację przedstawionych w niej ustaleń. Zadecydowało to o uchyleniu przez Kolegium decyzji organu I instancji i odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, o czym organ ten orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy wydaje m.in. decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy). W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie to jest wadliwe i nie może zostać utrzymane w obrocie prawnym. Skoro bowiem stanowiąca podstawę pozytywnej dla inwestora decyzji organu I instancji analiza urbanistyczna została w ocenie organu odwoławczego sporządzona w sposób błędny i nie pozwala odpowiedzieć na zasadnicze dla sprawy pytanie co do kontynuacji zamierzoną inwestycją funkcji, cech i parametrów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, to nie można na tej podstawie wydać rozstrzygnięcia merytorycznego o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Wymaga to przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu poczynienia jednoznacznych ustaleń, czy planowana inwestycja możliwa jest do pogodzenia z zabudową już istniejącą. Co do zasady możliwe jest to w dwojaki sposób; albo poprzez samodzielne przeprowadzenie lub zlecenie dodatkowego postępowania dowodowego przez organ II instancji w trybie art. 136 § 1 K.p.a. lub z uwagi na zakres stwierdzonych braków i konieczność poczynienia ustaleń niezbędnych do wyjaśnienia istoty sprawy – w trybie art. 138 § 2 K.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji ze wskazaniem, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym kontekście dokonana zaskarżoną decyzją odmowa ustalenia warunków zabudowy jest decyzją przedwczesną. W tym względzie słusznie zauważył także skarżący podnosząc w zarzutach skargi, że stanowi to niezgodne z prawem obarczenie go konsekwencjami wykonania rzekomo niewłaściwej analizy urbanistycznej przez organ I instancji. Dokonana w opisanych w uzasadnieniu decyzji SKO okolicznościach odmowa ustalenia przez ten organ warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia jest tym bardziej zaskakująca, że pozostaje w jawnej sprzeczności ze stanowiskiem tego organu zawartym w uprzedniej decyzji kasacyjnej z [...] lutego 2018 r., którą organ z tych samych co obecnie przyczyn – stwierdzając braki analizy uniemożliwiające uznanie wymogu kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy – uchylił pierwotną decyzję Burmistrza o ustaleniu warunków zabudowy z [...] listopada 2017r. Powyższe uchybienia zadecydowały o uchyleniu przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) P.p.s.a. zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., przekładającym się na uchybienie przepisom art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz przepisom rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na charakter stwierdzonych naruszeń, celem umożliwienia przez orzekające w sprawie organy pełnej realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, Sąd za zbędne uznał odnoszenie się do sformułowanych w skardze zarzutów. Rozpatrując ponownie odwołanie od decyzji Burmistrza SKO wobec powyższych uwag ponownie przeanalizuje kwestię prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego i sporządzonej na jego podstawie analizy urbanistycznej stanowiącej podstawę wydania decyzji przez organ I instancji. O należnych skarżącemu kosztach postępowania obejmujących opłacony wpisy od skargi (500 zł) orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.