II SA/Rz 1360/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Elżbieta Mazur-Selwa Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi P. S. i P. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (WINB) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623) po rozpatrzeniu odwołania P. S. i P. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2011r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu wskazano, iż decyzją z dnia [...] listopada 2003r., nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. S. i P. S. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, czterech budynków gospodarczych, stajni na 20 koni, dwóch przydomowych oczyszczalni ścieków "Zewita" z przyłączami kanalizacji sanitarnej, studni z przyłączami wodociągowymi - w celu prowadzenia dwóch gospodarstw rolnych - w miejscowości C. na działce gruntowej nr 27//7. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, znaczonego na projekcie zagospodarowania działki stanowiącym załącznik do wskazanej wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę numerem "6", wraz z urządzeniami budowlanymi związanymi z tym budynkiem tzn. studnią z przyłączem wodociągowym, osadnikiem ścieków z przyłączem kanalizacyjnym, dwoma przejazdami na działce nr 27/7 w miejscowości C. Powodem tego rozstrzygnięcia było stwierdzenie prowadzenia robót budowlanych przy wymienionym obiekcie w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Kolejnym wydanym w sprawie rozstrzygnięciem była decyzja PINB z dnia [...] lipca 2010r., nr [...] o nałożeniu na P. S. i P. S. obowiązku sporządzenia i przedstawienia w terminie do 31 grudnia 2010r. projektu budowlanego zamiennego, który uwzględniałby zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Akt ten został utrzymany w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2010r., nr [...], która następnie została zmieniona przez ten organ decyzją z dnia [...] lutego 2011r., nr [...] w zakresie terminu sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W dniu 2 lutego 2011r. P. S. i P. S. złożyli wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego nr 6 "na zasadach warunkowych" na działce nr 27/7 położonej w miejscowości C. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uwzględnienia powyższego żądania. W motywach rozstrzygnięcia podniósł, iż konsekwencją wstrzymania robót budowlanych, a następnie wydania decyzji nakazującej przedłożenie projektu budowlanego zamiennego jest – po wykonaniu tego obowiązku – podjęcie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, w której nakłada się jednocześnie obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem organu pierwszej instancji, skoro obowiązuje postanowienie o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych, inwestorzy nie przedłożyli projektu budowlanego zamiennego i nie uzyskali tym samym pozwolenia na dalsze prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowym budynku, to niemożliwe jest udzielenie pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. PINB podkreślił także, iż okoliczność, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2011r. uchylająca rozstrzygnięcie tego organu z dnia [...] listopada 2003r. o pozwoleniu na budowę nie jest ostateczna nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie bowiem z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, w przypadku wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, obligatoryjne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Od decyzji z dnia [...] marca 2011r. odwołanie złożyli P. S. i P. S. podnosząc, iż jej uzasadnienie odwołuje się do postanowienia z dnia [...] czerwca 2010r. i decyzji z dnia [...] lipca 2010r., które podjęte zostały na skutek poświadczenia nieprawdy. Zaznaczyli, że ostatnim zgodnym z prawem dokumentem w sprawie jest postanowienie WINB z dnia [...] kwietnia 2010r. uchylające postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych z dnia [...] marca 2010r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu tego odwołania uznał, że nie zasługuje ono na uwzględnienie i decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. utrzymał w mocy kwestionowane nim rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy powołał art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którym odmawia się wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w wypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4. Następnie organ przytoczył art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, wedle którego decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego właściwy organ wydaje po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. W świetle tego ostatniego przepisu, kontrola przeprowadzana jest w celu stwierdzenia prowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami wskazanymi w pozwoleniu na budowę. Mając na względzie powyższe regulacje WINB uznał, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do przeprowadzenia takiej kontroli. Przeprowadzający ją organ nie mógłby bowiem stwierdzić, czy budowa prowadzona jest zgodnie z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy ten ostatni akt został wyeliminowany z obrotu prawnego. Nastąpiło to w związku z brzmieniem art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2011r., nr [...] o uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] listopada 2003r. w części dotyczącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oznaczonego na projekcie zagospodarowania działki stanowiącym załącznik do tego ostatniego rozstrzygnięcia numerem "6", wraz z urządzeniami budowlanymi związanymi z tym budynkiem tzn. studnią, przyłączem wodociągowym, osadnikiem ścieków z przyłączem kanalizacyjnym, dwoma przejazdami na działce nr 27/7 w miejscowości C. Organ odwoławczy zaznaczył również, że w niniejszej sprawie nie zapadła w oparciu o art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego decyzja, którą nakłożono się obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Decyzję WINB z dnia [...] kwietnia 2011r. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie P. S. i P. S. wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją tego organu z dnia [...] września 2010r. i decyzją PINB z dnia [...] lipca 2010r. Zaznaczyli, iż w tym ostatnim rozstrzygnięciu, jak i poprzedzającym go postanowieniu z dnia [...] czerwca 2010r. doszło do poświadczenia nieprawdy odnośnie do przebiegu drogi i granic działek, przez co dokonano ingerencji w prawo własności. Podnieśli, iż tym samym żądanie organów dokonania zmian w planie zagospodarowania działki nr 27/7 jest niemożliwe do wykonania, w sytuacji gdy działka ta posiada dwie wersje tej samej granicy tj. jedną ewidencyjną, drugą natomiast wynikającą z decyzji WINB i PINB. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko skarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zawiesił niniejsze postępowanie do czasu rozpoznania skargi (zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Rz 942/11) na decyzję WINB z dnia [...] września 2010r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o nałożeniu na P. S. i P. S. obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Postępowanie zostało podjęte postanowieniem tut. Sądu z dnia 11 stycznia 2012 r. w związku z prawomocnym odrzuceniem skargi w sprawie II SA/Rz 942/11 (postanowienie z 23 listopada 2011 r.). Następnie, postanowieniem z dnia 20 marca 2012 r. tut. Sąd ponownie zawiesił postępowanie w sprawie w związku z wystąpieniem przez P. S. i P. S. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także GINB) z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji WINB z dnia [...] września 2010r. Podjęcie postępowania nastąpiło postanowieniem z dnia 16 października 2014 r. wobec prawomocnego oddalenia skargi P. S. i P. S. na decyzję GINB z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji WINB z dnia [...] września 2010 r. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2400/12). Ponadto, prawomocnym wyrokiem z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 939/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. S. i P. S. na decyzję GINB z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję WINB z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] o odmowie zmiany decyzji własnej z dnia [...] września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Przedmiot sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli działalności administracji publicznej stanowi zgodność z prawem m. in. decyzji administracyjnych - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a.". W ramach tej kontroli sąd bada, czy zaskarżony akt narusza prawo materialne czy też procesowe w sposób mający lub mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie takiego naruszenia obliguje do uchylenia kwestionowanej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), zaś uznanie skargi za bezzasadną skutkuje koniecznością jej oddalenia (art. 151 P.p.s.a.). Sprawując kontrolę sąd nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). W niniejszym postępowaniu kontroli Sądu poddana została legalność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie. Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest uzasadniona. Skarżący P. S. i P. S. wnioskiem z dnia 28 stycznia 2011 r. w oparciu o przepisy art. 55 i art. 57 ustawy Prawo budowlane domagali się udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego nr 6, położonego na działce nr 27/7 w J., wybudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2003r. "na zasadach warunkowych". Przepis art. 55 u.p.b. przewiduje konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli : 1/ na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2/ zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3/ przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Składający wniosek nie precyzują w którym z punktów powołanego przepisu upatrują podstawy złożenia swojego wniosku, jednak przedmiotowy obiekt budowlany nie mieści się w żadnej z kategorii budynków wymienionych w punkcie 1/. Wniosek też nie wskazuje na to, by skarżący chcieli przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego przed wykonanie wszystkich robót budowlanych. Z uwagi na toczące się odnośnie budynku mieszkalnego nr 6, położonego na działce nr 27/7 w J. postępowanie naprawcze w trybie 50 i 51 u.p.b. domyślać się należy, że skarżący upatrują podstawy swojego żądania w przepisie art. 55 pkt 2 w zw. z art. 57 powołanej ustawy. Poza sporem pozostaje, że skarżący nie wykonali nałożonego na nich decyzją PINB z dnia [...] lipca 2010r., obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, który uwzględniałby zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Akt ten został utrzymany w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2010r., która określiła termin sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego do 30 czerwca 2011 r. Wobec takiego stanu faktycznego organ nadzoru budowlanego nie mógł wydać wskazanej w przepisie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Dopiero tą decyzją mógłby zostać nałożony obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Tak, więc wniosek złożony w trybie przepisu art. 55 pkt 2 w zw. z art. 57 u.p.b. przed zrealizowaniem nałożonego na skarżących obowiązku złożenia projektu zamiennego nie mógł zostać uwzględniony. Przyjmując, że skarżący swój wniosek opierają na przepisie art. 55 pkt 3 w zw. z art. 57 u.p.b. uznać należy, iż również nie mógł on zostać uwzględniony. W świetle przepisu art. 57 ust. 6 ustawy wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a u.p.b. Przepis art. 57 ust. 1 - 3 u.p.b. wskazuje, jakie dokumenty obowiązany jest dołączyć inwestor do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, zaś przepis art. 59 ust. 1 tej ustawy nakłada na organ - przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie - obowiązek przeprowadzenia kontroli budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Poza sporem pozostaje, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. uchylił swoją decyzję z dnia [...] listopada 2003r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., tak więc stała się ona decyzją ostateczną przed rozpoznaniem odwołania w niniejszej sprawie. Jednocześnie zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że na dzień rozpoznania odwołania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący nie przedstawili projektu budowlanego zamiennego, nie mogli więc uzyskać zatwierdzenia tego projektu budowlanego. W zaistniałej sytuacji uznać należy za prawidłowe stanowisko zaprezentowane w decyzji organu II instancji, iż organ I instancji nie miał podstaw do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli bowiem, z uwagi na brak pozwolenia na budowę, nie mógłby stwierdzić czy budowa prowadzona jest zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Brak możliwości przeprowadzenia obowiązkowej kontroli o której mowa w art. 59a u.p.b. wyklucza możliwość uwzględnienie wniosku o wydanie zezwolenia na użytkowanie. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane właściwy organ z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1 - 4. Opisany wyżej stan faktyczny w związku z brzmieniem przepisu art. 59 ust. 5 ustawy powoduje, że w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Odnosząc się do żądania skargi dotyczącego objęcia kontrolą Sądu i stwierdzenia nieważności również decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. o nałożeniu na skarżących obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego obiektu objętego postepowaniem oraz decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. utrzymującą w mocy wskazaną wcześniej decyzję stwierdzić należy, iż z mocy przepisu art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonej w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Sąd orzekający stoi na stanowisku, że decyzje wydane w sprawie dotyczącej nałożenia na skarżących obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego nie mieszczą się w grupie postępowań prowadzonych w granicach sprawy o zezwolenie na użytkowanie, dlatego nie można było objąć ich kontrolą Sądu w niniejszej sprawie. Jeżeli skarżący uważają je za wadliwe mogą je kwestionować w nadzwyczajnych trybach przed organami administracji. Argumenty podniesione przez skarżących, a dotyczące wadliwego określenia przez organy przebiegu granic ich nieruchomości nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy o zezwolenie na użytkowanie. Mogą być one podstawą do kwestionowania w trybach nadzwyczajnych decyzji, które w oparciu o wadliwe ustalenie granic zostały wydane, a nie w niniejszej sprawie. Podobnie nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy argumenty dotyczące nadania numeru budynkowi skarżących, jak również fakt tymczasowego zameldowania. Sąd administracyjny rozpoznając skargi kieruje się wyłącznie kryterium zgodności zaskarżonych aktów z prawem, dlatego zarzuty dotyczące stanu zdrowia jednego ze skarżących nie mogą wpływać na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Zarzuty dotyczące niewłaściwego określenia kręgu podmiotów uprawnionych do uczestnictwa w niniejszej sprawie są nieuzasadnione. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W kontrolowanej sprawie niewątpliwym jest, że inwestorzy udział w postępowaniu wzięli. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, dlatego działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.