II SA/Rz 1361/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w [...] na zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia 16 czerwca 2023 r. nr RZ.RUK.452.10.2023 I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne w całości; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] na rzecz strony skarżącej A. sp. z o.o. w [....] kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1361/23 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi A. Sp. z o.o. z/s w [...] jest zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor RZGW) z 16 czerwca 2023 r. nr RZ.RUK.452.10.2023. Zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym - na podstawie art. 340 ust. 4 w zw. z art. 341 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2022 r., poz. 2625 ze zm., dalej: u.P.w.) - w oparciu o wyniki przeprowadzonej w Spółce 4 kwietnia 2023 r. kontroli gospodarowania wodami (protokół nr RZ.RUK.452.10.2023) w zakresie korzystania z wód oraz ochrony zasobów wodnych, przestrzegania warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy, wykonywania urządzeń wodnych, utrzymywania wód oraz urządzeń wodnych, przestrzegania nałożonych na właścicieli gruntów obowiązków i ograniczeń oraz przestrzegania warunków obowiązujących w strefach ochronnych i obszarach ochronnych, mając na uwadze stanowisko Spółki zawarte w piśmie z 19 maja 2023 r. złożone w związku z odmową podpisania protokołu, nałożono na Spółkę następujące zalecenia: 1. Uzyskać pozwolenie wodnoprawne w związku z wprowadzaniem oczyszczonych ścieków do wód rzeki [....] w km 31+100, pochodzących z terenu należącego do dawnej B. S.A. w [...] poprzez zakładową oczyszczalnię ścieków zlokalizowaną przy ul. [...] w [...], istniejącym wylotem zlokalizowanym na działce nr [...], Miasto [...], obręb nr [...] Z. – K., 2. Złożyć do Zarządu Zlewni w [...] oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi za IV kwartał 2022 roku, w ilości 37 590 m (zgodnie z załącznikiem nr 4 do protokołu kontroli nr RZ.RUK.452.10.2023), 3. Złożyć do PGW WP RZGW w Rzeszowie stosowny wniosek w celu zawarcia umowy na użytkowanie gruntów pokrytych wodami w związku z lokalizacją wylotu znajdującego się na działce nr [...], Miasto [....], obręb [...] Z. – K., odprowadzającego oczyszczone ścieki z zakładowej oczyszczalni ścieków zlokalizowanej przy ul. [...] w [....]. Wskazano, że informację o działaniach podjętych w celu realizacji zarządzenia pokontrolnego należy przesłać do PGW WP RZGW w Rzeszowie do 15 listopada 2023 r. Wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargą na opisane zarządzenie pokontrolne Spółka (reprezentowana przez prokurenta), zaskarżając je w całości, zarzuciła: 1. naruszenie art. 476, art. 261 i art. 552 2b u.P.w. przez ich błędne zastosowanie, 2. naruszenie art. 16 pkt 64 u.P.w. poprzez przyjęcie, iż mieszanina wód opadowych, roztopowych oraz ścieku bytowego z terenu byłej B. w [...] stanowi ściek przemysłowy, 3. naruszenie art. 16 pkt 69 u.P.w. poprzez jego niezastosowanie. W związku z powyższym Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. W uzasadnieniu skargi Spółka wyjaśniła, że utraciła faktyczne i prawne władanie nad Spółką w 2011 r. W wyniku toczących się postępowań sądowych kolejno zapadały liczne wyroki. Ostatnim z wyroków z 29 czerwca 2020 roku Sąd Okręgowy w [...]Wydział Gospodarczy sygn. akt [...] nakazał I spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] wydanie Spółce nieruchomości. W wyniku czynności komorniczych ujawnione ruchomości znajdujące się na nieruchomościach zostały oddane w dozór nie Spółce lecz osobom fizycznym, a właścicielem/użytkownikiem wieczystym działek oraz instalacji (zakładowa oczyszczalnia ścieków) jest nadal uwidoczniony w księgach wieczystych I Sp. z o.o. Tym samym to Spółka I. do momentu prawomocnego orzeczenia sądowego jest podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłat w zakresie korzystania z wód na podstawie art. 298 Pw. Na Spółce tej ciąży również obowiązek posiadania pozwoleń wodnoprawnych, do składania oświadczeń kwartalnych jako podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne, w tym również do zawierania umów na użytkowanie gruntów pokrytych wodami. Spółka A. nie jest również prowadzącym instalację w rozumieniu przepisów Pw (rozumie się przez to podmiot uprawniony na podstawie określonego tytułu prawnego do władania instalacją w celu jej eksploatacji zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska, na zasadach wskazanych w ustawie). Mimo, że samo legitymowanie się pozwoleniem wodnoprawnym nie jest tożsame z korzystaniem ze środowiska, Spółka z ostrożności zwróciła się do PGW Wody Polskie RZGW Rzeszów 19 lutego 2021 r. z wnioskiem o przeniesienie pozwolenia wodnoprawnego ze Spółki l. na Spółkę A., jednak pismem z 4 marca 2021 r. organ obwarował powyższe uzyskaniem zgody przez dotychczasowego właściciela. Spółka w trakcie kontroli podnosiła również fakt, iż po wejściu w życie z dniem 24 sierpnia 2017 r. ustawy Pw wykreślono z obowiązującej dotychczas definicji "ścieków" znajdujące się tam wody opadowe i roztopowe. Spółka w trakcie kontroli podnosiła, iż zakładowa oczyszczalnia ścieków oczyszcza w ponad 99% wody opadowe i roztopowe ujęte w zamknięty system kanalizacji co organ całkowicie nominał w swoich ustaleniach. WSA w Gliwicach (sygn. akt II SA/G1 446/18) uznał, że przyjęcie dla mieszaniny ścieków i wód opadowych i roztopowych jednolitej stawki w wysokości właściwej dla ścieków (250 zł na dobę za 1 m3 na sekundę), a nie stawki częściowo adekwatnej dla wód opadowych i roztopowych, jest niewłaściwe. Uzasadniając swoje stanowisko, WSA przypomniał, że system opłat za usługi wodne został oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych (art. 9 ust. 3 prawa wodnego). Ma więc za zadanie wyłącznie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów tych usług, z których korzystają podmioty. Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tej specyfiki przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki. WSA wskazał, że woda opadowa zwykle nie jest tak zanieczyszczona jak ścieki, a przez to nie jest dla środowiska tak uciążliwa. Z kolei zmieszanie wody opadowej ze ściekami i odprowadzanie ich razem powoduje, co prawda, powstanie mieszaniny ściekowej, to jednak dla środowiska nie powstaje większa uciążliwość niż w przypadku odprowadzania ich osobno. Wręcz przeciwnie, rozcieńczenie ścieku w znacznie większej ilości wody opadowej może powodować łatwiejszą absorpcję substancji szkodliwych. Stosowanie więc w takim przypadku stawki jak za ścieki (dużo bardziej szkodliwe) jest nieadekwatne do sytuacji i powodowanych dla środowiska szkód. Przedłożone w trakcie kontroli wyniki badań w sposób nie budzący wątpliwości potwierdziły spełnianie wymaganych warunków w zakresie najwyższych dopuszczalnych wartości substancji zanieczyszczających, określonych przez Rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych. Jak podnosiła Spółka, jednorazowe przekroczenie wynikało z rozszczelnienia się zbiornika, o czym został poinformowany Urząd Miasta. Była to sytuacja jednorazowa, która nie ma prawa powtórzyć się z uwagi na wywiezienie materiałów niebezpiecznych z terenu byłej B. w [....]. Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem organu wyrażonym na stronie 3 zarządzenia pokontrolnego, iż sytuacja z początku sierpnia 2022 r. pokazuje, że w każdym czasie może dojść do rozszczelnienia nielegalnie zgromadzonych zbiorników z odpadami niebezpiecznymi i odprowadzania ścieków zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska bowiem zawartość zbiorników, która stwarzała wspomniane zagrożenie została usunięta w ramach prowadzonych czynności. Jak podkreślała Spółka w trakcie kontroli w dniu 25 października 2022 r. została zakończona procedura wywozu materiałów niebezpiecznych z terenu byłej B. w [....]. W art. 16 w punkcie 64 ustawodawca zdefiniował "ścieki przemysłowe" jako: ścieki niebędące ściekami bytowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, powstałe w związku z prowadzoną przez zakład działalnością handlową, przemysłową, składową, transportową lub usługową a także będące ich mieszaniną ze ściekami innego podmiotu, odprowadzane urządzeniami kanalizacyjnymi tego zakładu. Spółka w ramach czynności kontrolnych podnosiła, iż na przejętym w dozór terenie nie jest prowadzona działalność w wyniku której mogłyby powstawać ścieki przemysłowe. Nie przeczy temu stwierdzenie Spółki, na które celowo powołuje się organ kontrolujący, że teren byłej B. w [....]. jest terenem przemysłowym od przeszło 140 lat. Organ wskazuje, że z oświadczenia Spółki wynika, że teren ten jest terenem przemysłowym a co za tym idzie, odprowadzaną ciecz do wód rzeki [...] należy traktować jako ściek przemysłowy. Takie stanowisko organu jest nieuprawnione. Przez sam fakt, iż wskazane tereny byłej B. w [....] są terenami przemysłowymi, nie oznacza, że odprowadzane z jego terenu wody opadowe lub roztopowe są ściekiem przemysłowym. Organ zupełnie pomija fakt, że na wskazanym terenie od wielu lat nie jest prowadzona działalność przemysłowa, na co Spółka wielokrotnie wskazywała. Tym samym kwalifikacja przez organ kontrolny mieszaniny wód opadowych, roztopowych oraz ścieku bytowego jako ścieku przemysłowego nastąpiła wbrew regulacjom ustawowym. W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 146 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Zalecenia pokontrolne są aktami z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest zaskarżone przez A. Sp. z o.o. zarządzenie pokontrolne Dyrektora RZGW w Rzeszowie z 16 czerwca 2023 r. nr RZ.RUK.452.10.2023, nakazujące Spółce: 1. uzyskać pozwolenie wodnoprawne w związku z wprowadzaniem oczyszczonych ścieków do wód rzeki [...] poprzez zakładową oczyszczalnię ścieków zlokalizowaną przy ul. [...] w [...], wylotem zlokalizowanym na działce nr [...], Miasto [...], obręb nr [...] Z. – K., 2. złożyć do Zarządu Zlewni w [...] oświadczenia w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi za IV kwartał 2022 roku, 3. złożyć do PGW WP RZGW w Rzeszowie wniosek w celu zawarcia umowy na użytkowanie gruntów pokrytych wodami w związku z lokalizacją wylotu znajdującego się na działce nr [...], Miasto [....], obręb [...] Z. – K.. Zgodnie z art. 389 pkt 1 u.P.w., pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne, które obejmują m.in. wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Odnosząc opisane w protokole kontroli z 4 kwietnia 2023 r. i znajdujące odzwierciedlenie w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym okoliczności stanu faktycznego sprawy, Sąd w świetle przytoczonych w nim regulacji u.P.w. i stwierdzonego odprowadzania ścieków co do zasady nie kwestionuje zasadności nałożonych nim na skarżącą Spółkę obowiązków związanych z koniecznością dopełnienia wynikających z tego wymagań formalnoprawnych. Nie podziela też argumentacji skarżącej Spółki co do tego, że obowiązki te ciążą wyłącznie na właścicielu instalacji; wynika to z art. 401 ust. 1 u.P.w., w myśl którego stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Przeciwko twierdzeniom Spółki – powołanym zdaniem Sądu na potrzeby prowadzonego postępowania - świadczą zresztą m.in. podjęte przez nią działania zmierzające do przejęcia pozwolenia wodnoprawnego przysługującego Spółce I. Za zasadne Sąd jednak uznał argumenty skarżącej Spółki co do braku kompleksowego wyjaśnienia wszystkich okoliczności związanych z posiadaniem przez nią nieruchomości, z których odprowadzane są ścieki, o czym świadczą prowadzone na jej rzecz postępowania egzekucyjne. W sprawie nie budzi wątpliwości (co wynika zresztą z protokołu kontroli), że na terenie byłej B. w [...] istnieje ogólnospławna kanalizacja, przyjmująca ścieki bytowe, przemysłowe oraz wody opadowo – roztopowe. Oczyszczona mieszanina ścieków pochodząca z przedmiotowego terenu, poprzez zakładową oczyszczalnię ścieków, wprowadzana jest do rzeki [...]. W protokole kontroli, w tabeli nr 1, przedstawiono wykaz działek, co do których skarżąca Spółka w wyniku czynności egzekucyjnych uzyskała faktyczne władanie. Rzecz jednak w tym, iż nie ustalono w sprawie, czy działki te obejmują teren, na którym znajduje się cała infrastruktura związana z wytwarzaniem ścieków i funkcjonowaniem kanalizacji, czy też przy jej pomocy przyjmowane i odprowadzane są ścieki pochodzące co prawda z "terenu byłej [...] w [....]", jednak nie znajdującego się w posiadaniu skarżącej Spółki, a więc de facto, czy ma ona pełną kontrolę nad wymagającą pozwoleń wodnoprawnych gospodarką ściekową na tym terenie, czy też wymóg realizacji nałożonych na nią związanych z tym obowiązków powinien być może zostać nałożony na inne podmioty. Powyższe uwagi prowadzą do konkluzji o przedwczesnym uznaniu przez Dyrektora RZGW konieczności nałożenia na skarżącą Spółkę obowiązków wskazanych w zarządzeniu pokontrolnym z 16 czerwca 2023 r., poczynionym bez wystarczających ustaleń faktycznych. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne w całości (pkt I sentencji wyroku). O należnych skarżącej Spółce kosztach postępowania (obejmujących opłacony od skargi wpis sądowy w kwocie 300 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).