II SA/Rz 1362/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi A. M. i R. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Strzyżowie z dnia 21 września 1999 r. nr XII/100/99 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina Strzyżów; II. zasądza od Rady Miejskiej w Strzyżowie na rzecz skarżących A. M. i R. M. solidarnie kwotę 780 zł /słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Miejska w Strzyżowie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: "u.s.g.") oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15 z 1999 r., poz. 139, dalej: "u.z.p."), podjęła uchwałę nr XII 100/99 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr 2/1/99 w gminie Strzyżów. W piśmie z 29 lipca 2025 r. (data wpływu do organu) [...] (dalej: "skarżący") wezwali Radę Miejską w Strzyżowie do usunięcia naruszenia prawa. Wskazali, że stanowiąca ich własność działka nr [...], gmina Strzyżów została niezgodnie z prawem przeznaczona w w/w uchwale do zalesienia. Wobec braku odpowiedzi ze strony organu skarżący złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na opisaną na wstępie uchwałę zaskarżając ją w części dotyczącej należącej do nich działki nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina Strzyżów, przeznaczonej do zalesienia. Zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p. poprzez zaniechanie określonego w tym przepisie prawidłowego zawiadomienia na piśmie, wszystkich prawnych właścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o fakcie wyłożeniu projektu planu, pomimo ciążącego na Gminie ustawowego obowiązku, w tym zakresie i w sytuacji, gdy działki te miały zostać przeznaczone w uchwalanym m.p.z.p. do zalesienia, przez co niewątpliwie interes prawny skarżących mógł być naruszony ustaleniami uchwalanego wówczas planu i w konsekwencji błędne pominięcie zawiadomienia o ww. fakcie ówczesnych właścicieli tejże działki; 2. art. 18 u.z.p. - poprzez naruszenie procedury planistycznej podczas sporządzania planu w zakresie obowiązków określonych tym przepisem względem właścicieli działek które mają być objęte planem; 3. art. 3 pkt 1) i 2) u.z.p. w jego brzmieniu obowiązującym w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia w Gminie Strzyżów, poprzez nadużycie władztwa planistycznego w wyniku nieuzasadnionego względami interesu publicznego ograniczenia sposobu wykorzystywania nieruchomości przez właściciela, naruszenia przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały wskazanych w pkt 1 skargi przepisów ustaw oraz nieuwzględnienie słusznego interesu skarżących w zakresie gospodarowania ich nieruchomością, 4. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. 2001.73.764) w jego brzmieniu obowiązującym w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia w Gminie Strzyżów - poprzez jego naruszenie i w konsekwencji sprzeczne z tą ustawą zakwalifikowanie należącej do poprzednika prawnego Skarżących, jako właściciela gruntów rolnych jako kwalifikujących się do zalesienia, pomimo braku spełnienia określonych enumeratywnie w tym przepisie ustawowych przesłanek dopuszczających takie przeznaczenie gruntu rolnego, 5. art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. 2000.56.679), w jego brzmieniu obowiązującym w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia w Gminie Strzyżów - poprzez jego naruszenie i w konsekwencji sprzeczne z tą ustawą zakwalifikowanie należących do poprzedników prawnych skarżących gruntów rolnych jako kwalifikujących się do zalesienia, pomimo braku spełnienia określonych w tym przepisie ustawowych przesłanek dopuszczających takie przeznaczenie gruntu rolnego, 6. art. 140 ustawy Kodeks cywilny w zw. z art. 64 ust. 1 i 3, art. 31 ust. 1 i 3 oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez istotne i bezpodstawne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ingerujące w zasadniczy sposób w prawo własności skarżących przysługujące im w stosunku do własnych nieruchomości. Wobec powyższych zarzutów skarżący zwrócili się o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej należącej do nich działki [...]. Wnieśli także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący rozwinęli zarzuty skargi. Wyjaśnili, że w maju 2025 r. nabyli działkę nr [...]. W chwili uchwalania planu działka ta była własnością [...], który nabył ją w drodze przykazania w 1990 r. Wywiedli, że posiadają legitymację procesową oraz interes prawny do stwierdzenia nieważności uchwały, dotyczącej działki której są współwłaścicielami. W procedurze planistycznej doszło do uchybień, które skutkowały brakiem skutecznego doręczenia właścicielom działki zawiadomienia o wyłożeniu planu. Poprzednik prawny skarżących nie został skutecznie zawiadomiony o fakcie przeznaczenia działki do zalesienia. W aktach administracyjnych sprawy brak jest dowodu prawidłowego doręczenia ówczesnemu właścicielowi działki wskazanego wyżej zawiadomienia, pomimo istnienia takiego wymogu, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Strzyżowie – zastępowana przez Burmistrza Strzyżowa wniosła o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wywiódł, że skarżący nie wskazali przepisu prawa materialnego, z którego wywodziliby swoje uprawnienia, jak również nie wykazali, że ich interes został naruszony kwestionowaną uchwałą. Odnośnie zarzutów proceduralnych organ uznał je za bezzasadne. Podał, że wykonane zostały czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2 u.z.p., w szczególności zawiadomiono na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu podmioty wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. Nie można zatem uznać, że Rada uchwalając plan przekroczyła swoje władztwo planistyczne. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.z.p., ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy. Skarżący nie składali wniosków ani uwag w toku procedury planistycznej. Działki objęte planem, przeznaczone pod zalesienie, nie były użytkowane rolniczo, co oznacza, że spełniają warunki z art. 14 ust. 2 u.o.l. Brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia tego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że objęta przedmiotem kontroli uchwała Rady Miejskiej w Strzyżowie dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr 2/1/99 w gminie Strzyżów, była już przedmiotem kontroli tutejszego Sądu. Odnotować należy między innymi sprawy o sygn. akt II SA/Rz 348/25, II SA/Rz 745/25. Sąd podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniach do wyroków, które zapadły odpowiednio w dniu 6 sierpnia 2025 r. i 10 grudnia 2025 r., którymi stwierdzono nieważność uchwały w zaskarżonej części. Także w niniejszej sprawie skarga okazała się uzasadniona. Nie jest kwestionowane, że opisaną na wstępie uchwałą, działka [...] położona w miejscowości [...], gmina Strzyżów przeznaczona została do zalesienia. Sąd ustalił, że w dacie podejmowania tej uchwały działka stanowiła własność [...]. Powołanym aktem notarialnym [...] przeniósł własność działki [...] na Skarżących. Nie ma także sporu co do tego, że działka [...] powstała z podziału działki [...], która w całości została przeznaczona do zalesienia. Skarga wniesiona została w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Nie budzi wątpliwości Sądu, że przesłanka legitymowania się przez Skarżących "interesem prawnym" i naruszeniem tego interesu została zrealizowana. Skarżący są właścicielami działki [...], natomiast naruszenie interesu prawnego Skarżących, jako właścicieli tych działek wynika z faktu objęcia powyższych nieruchomości postanowieniami MPZP i zmianie przeznaczenia działek na tereny leśne, co niewątpliwie ingeruje w sposób wykonywania prawa własności. Uwzględniając datę podejmowania zaskarżonej uchwały Sąd stwierdza, że podejmowana ona była pod rządem ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Oznacza to, że przepisy tej ustawy stanowią podstawę kontroli jej legalności. Zgodnie z art. 27 u.z.p., obowiązującym w dacie uchwalenia kontrolowanej uchwały (21 września 1999 r.), naruszenie trybu sporządzenia planu oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały w całości lub w części. Tryb sporządzenia i uchwalania planu szczegółowo określał art. 18 u.z.p. Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a u.z.p., o terminie wyłożenia projektu planu należało zawiadomić na piśmie właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. Wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu otwierało możliwość czynnego uczestnictwa w procedurze planistycznej, między innymi poprzez złożenie zarzutu (art. 24 u.z.p.). Zgodnie z art. 24 ust. 1 u.z.p., zarzut mógł wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Wniesienie zarzutu było jednak ograniczone terminem, gdyż mógł on zostać wniesiony na piśmie tylko w terminie nie dłuższym niż 14 dni, po upływie okresu wyłożenia projektu (ust. 2). Zatem prawidłowe i skuteczne prawne zawiadomienie na piśmie warunkowało możliwość skorzystania z ustawowego środka prawnego, a bez zachowania wymogu skuteczności pisemnego zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu planu nie można było przyjąć, że termin do wniesienia zarzutu rozpoczął w ogóle bieg. Trzeba również zauważyć, że zarzut, jako środek prawny przysługujący podmiotom bezpośrednio dotkniętym skutkami uchwały planistycznej był względnie sformalizowany na etapie rozstrzygania. O uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzygała rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 24 ust. 3 u.z.p.), a uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części, wnoszący zarzut mógł dodatkowo zaskarżyć do sądu administracyjnego, w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia (art. 24 ust. 4 u.z.p.). Z treści tych przepisów wynika, że prawidłowe i skuteczne doręczenie na piśmie zawiadomienia o wyłożeniu projektu planu warunkowało możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę właściwej rady w przedmiocie odrzucenia zarzutu w całości lub części. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p. nie regulował sposobu doręczania zawiadomień oraz sposobu ustalania danych adresowych właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. Nie można jednak przyjąć, aby właściwemu organowi wykonawczemu gminy przysługiwała w tym zakresie swoboda wyboru tego sposobu doręczenia. Ze względu na gwarancyjny oraz ściśle powiązany z procedurą wnoszenia zarzutów charakter obowiązku z art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p. należy stwierdzić, że warunkiem prawidłowego i skutecznego zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny mógł zostać naruszony ustaleniami planu, było - co do zasady, doręczenie pisma w formie rejestrowanej przesyłki pocztowej (za zwrotnym potwierdzeniem odbioru) lub za pośrednictwem pracownika organu albo innego upoważnionego podmiotu (np. sołtysa). W tym zakresie należało per analogiam stosować przepisy art. 39-48 K.p.a. Odrębnym zagadnieniem było natomiast ustalenie właściwego miejsca doręczenia pisma. Również w tym przedmiocie w odniesieniu do osób fizycznych uzasadniona była praktyka - bazująca na stosowaniu per analogiam przepisów art. 42-44 K.p.a. - doręczania pism w pierwszej kolejności w miejscu zamieszkania lub w miejscu pracy osób fizycznych (art. 42 § 1 K.p.a.). Dopiero w dalszej kolejności - w razie potrzeby lub nieobecności adresata pod prawidłowo ustalonym adresem - możliwe było skorzystanie z alternatywnych lub subsydiarnych form doręczania (art. 42 § 2-3, art. 43-44 K.p.a.). Warunkiem prawidłowości i skuteczności prawnej przejścia do dalszych form doręczenia było jednak skuteczne wyczerpanie trybu z art. 42 § 1 K.p.a. (zob. wyrok tut. Sądu z dnia 16 października 2024 r. sygn. II SA/Rz 554/24). Problematyka realizacji procedury planistycznej określonej w art. 18 u.p.z. była przedmiotem licznego orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym jednolicie przyjęło, że brak powiadomienia strony o wyłożeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. skutkuje stwierdzeniem nieważności planu, w zakresie zgłoszonego żądania (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z 16 kwietnia 2014 r. sygn. II SA/Rz 1004/13, z 2 maja 2017 r. sygn. II SA/Rz 1522/16, wyrok WSA w Poznaniu z 9 października 2019 r. sygn. IV Po 314/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 6 lipca 2021, sygn. II SA/Rz 95/21). Sąd w składzie rozpoznającym skargę podziela ten pogląd i stwierdza, że w realiach sprawy organ gminy nie zawiadomił o wyłożeniu planu właściciela działki [...] – [...]. W świetle powyższego, poprzez brak zawiadomienia poprzedniego właściciela o wyłożeniu projektu planu, organ naruszył przepisy dotyczące procedury planistycznej, tj. art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a u.p.z. Natomiast Skarżący, jako następcy prawni i aktualni właściciele przedmiotowych nieruchomości, mają prawo realizować uprawnienia wynikające z art. 101 ust. 1 u.g.n. Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.