II SA/Rz 1363/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 2 stycznia 2019 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu B. N. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego stanu technicznego budynku mieszkalnego oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), po rozpatrzeniu odwołania J. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...]w przedmiocie umorzenia postepowania dotyczącego stanu technicznego obiektu budowlanego, uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W podstawie prawnej decyzji WINB powołał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), zwanej dalej "K.p.a.". Podczas kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 20 sierpnia 2018 r. na działce nr ewid. gr. 3393/2, obręb [...], położonej przy ul. [...] w P. stwierdzono, że na działce tej znajduje się budynek mieszkalny murowany, z więźbą dachową drewnianą, krytą eternitem falistym. Budynek nie zagraża bezpośrednim zawaleniem. Ustalono natomiast zły stan kominów ponad dachem (spękania i odpadające cegły), pęknięcie na styku ganku z budynkiem oraz potłuczone szyby w oknach. Teren przedmiotowej działki jest ogrodzony, lecz w bramie wjazdowej brak jest siatki, jak też brakuje bramki. Organ stwierdził, że budynek jest nieużytkowany i odłączony od energii elektrycznej. Na podstawie powyższych ustaleń PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie złego stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego, które zakończył wymienioną wyżej decyzją z dnia [...] września 2018 r. o umorzeniu w całości tego postępowania. Organ wskazał, że rozważał możliwość wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych usterek w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), określanej w dalszej części "P.b.". W jego ocenie, ustalenia kontroli nie uprawniają jednak do sformułowania takiego obowiązku. Stwierdzone bowiem w budynku usterki nie stwarzają zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, gdyż budynek jest nieużytkowany. Zdaniem PINB, w zależności od wybranej metody i zakresu robót można je zrealizować w ramach bieżących konserwacji lub remontu budynku. Nie każde więc nieprawidłowości w obiekcie będą podlegały normie powołanego przepisu. Muszą to być nieprawidłowości negatywnie oddziałujące na stan techniczny użytkowanego obiektu. Organ podkreślił, że jeśli obiekt posiada co prawda wady, ale pozostaje w dostatecznym stanie technicznym, brak jest podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego na podstawie art. 66 P.b. Od decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie stanu technicznego nieużytkowanego budynku mieszkalnego przy ul. K. w P. odwołanie złożył J. P. Zarzucił błędne przyjęcie przez organ, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Ponadto, wskazał na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy poprzez pominięcie innych niż wymienione w art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b. przesłanek wydania decyzji dotyczącej stanu technicznego obiektu. Odwołujący się podkreślił, że w skierowanym do PINB w [...] wniosku z dnia 31 lipca 2018 r. zwrócił uwagę, że wewnątrz budynku palone są ogniska, świece. W budynku i wokół niego nieznane osoby zamieszkujące "na dziko" załatwiają potrzeby fizjologiczne, jak też pozostawiają resztki jedzenia, co stanowi zagrożenie epidemiologiczne. WINB uznał, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie i decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. uchylił w całości decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ zacytował regulacje zobowiązujące właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do jego utrzymania i użytkowania w należytym stanie technicznym. Następnie, powołał art. 66 ust. 1 P.b., który obliguje organ nadzoru budowlanego do interwencji administracyjnej w razie określonych zaniedbań właściciela. WINB stwierdził, że organ I instancji związany był wprawdzie wnioskiem J. P. o wszczęcie postępowania w sprawie złego stanu technicznego budynku mieszkalnego, którego dotyczy sprawa tj. winien był przeprowadzić kontrolę utrzymania obiektu i jego stanu technicznego. Nie wiązała go natomiast wskazana we wniosku podstawa prawna, bowiem winien był ocenić stwierdzony stan faktyczny w oparciu o obowiązujące przepisy Prawa budowlanego i wydać wynikające z tych przepisów rozstrzygnięcie. W sprawie dotyczącej złego stanu technicznego obiektu podstawą materialnoprawną wydania decyzji może być jeden lub kilka z określonych w art. 66 ust. 1 P.b. przypadków, jednak organ zobowiązany jest wziąć pod uwagę i przeanalizować każdą z przesłanek zawartych w pkt 1-4 tego przepisu, a odzwierciedlenie powyższego winno się znaleźć w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Zdaniem WINB, stanowisko PINB nie znajduje jednoznacznego potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. W aktach sprawy brak jest bowiem dokumentacji obrazującej stwierdzone przez organ usterki, np. w formie zdjęciowej. Organ odwoławczy podkreślił, że obiekt budowlany zagraża lub może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska niezależnie od tego, jaki jest jego stan techniczny. PINB stwierdził, że budynek, którego dotyczy sprawa nie stwarza takiego niebezpieczeństwa, bowiem jest nieużytkowany. Kwestia użytkowania obiektu związana jest jednak z art. 66 ust. 2 P.b., upoważniającym organ do orzeczenia o wstrzymaniu użytkowania obiektu lub jego części w razie ustalenia zaistnienia przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 1-3 P.b. Niezależnie od powyższego WINB podkreślił, że z wniosku J. P., jak i pisma współwłaścicielki budynku przy ul. K. w P. (z dnia 1 września 2018 r.) wynika, że w obiekcie tym pomieszkują osoby postronne. Tym samym, brak możliwości jednoznacznego wykluczenia istnienia zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Stanowisko o braku takiego zagrożenia, bez wskazania przesłanek, które do tego doprowadziły, jest niewystarczające. WINB zwrócił uwagę, że o zagrożeniu podstawowych dóbr i wartości w kontekście art. 66 ust. 1 P.b. można mówić zarówno wówczas, gdy stwierdzone zostanie zaistnienie zagrożenia, jak i wtedy, kiedy stwierdzona zostanie tylko potencjalna możliwość jego wystąpienia. Ponowne rozpoznanie sprawy przez organ I instancji, winno, zdaniem WINB, zostać poprzedzone ustaleniem i udokumentowaniem w materiale dowodowym wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących przedmiotowego obiektu. Z decyzją WINB nie zgodziła się B. N., która zakwestionowała ją w drodze sprzeciwu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zdaniem składającej sprzeciw, J. P. jest w niniejszej sprawie osobą postronną i wszczęcie postępowania na jego wniosek koliduje z art. 28 K.p.a. Ponadto, nie jest prawdą, iż budynek jest zamieszkany przez "dzikich lokatorów". Są tam tylko sporadyczne incydenty obecności "pijanej chuliganerii", która po pewnym czasie opuszcza budynek. Absurdem, w ocenie wnoszącej sprzeciw, jest wymaganie od niej drobnych napraw i remontów, by dać możliwość dewastacji przez nieuprawnione osoby. Trudno też, jej zdaniem, mówić o powodowaniu przez budynek oszpecenia, jako że z ulicy widać tylko jego dach. W odpowiedzi na sprzeciw WINB wniósł o jego oddalenie. Podkreślił, że rozstrzygnięcie PINB w [...] nie pozwala na jednoznaczne wykluczenie zaistnienia przesłanek z art. 66 ust. 1 P.b., zwłaszcza dotyczących zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", przedmiotem kontroli sądowej mogą być decyzje administracyjne, kwestionowane w drodze skargi. Natomiast, wedle art. 3 § 2a P.p.s.a., pewna kategoria decyzji administracyjnych może być zaskarżana w drodze sprzeciwu. Są to decyzje kasacyjne, wydane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola sądowa w każdym przypadku odbywa się przy uwzględnieniu kryterium zgodności z prawem, o czym stanowi z kolei art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107). Rozpoznanie sprzeciwu zostało z woli ustawodawcy (art. 64e P.p.s.a.) ograniczone w stosunku do rozpoznania skargi, a zatem sąd nie bada całokształtu sprawy i nie uwzględnia z urzędu wszelkich uchybień, których dopuściły się organy administracji, a ocenia tylko istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw, ocenia zatem, czy organ odwoławczy był uprawniony do odstąpienia od zasady dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i jej przekazania do rozpoznania organowi pierwszoinstancyjnemu. Jeśli organ odwoławczy dojdzie do konkluzji, iż konieczne jest wydanie decyzji kasatoryjnej, powinien w pierwszej kolejności uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. Dodatkowo, jego rolą jest wyjaśnienie, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Organ II instancji winien więc w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazać, że wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania. Z uzasadnienia winno także wynikać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przez co niemożliwym jest uzupełnienie postępowania bez naruszenia zasady dwuinstancyjności, wyrażonej w art. 15 K.p.a. Są zatem dwa ustawowe warunki dopuszczalności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Pierwszy to naruszenie przez ten organ przepisów procesowych. Z kolei drugi to - stanowiące konsekwencję tego naruszenia - zaniechanie wyjaśnienia przez organ I instancji okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego, o których mowa w art.136 K.p.a. Skorzystanie zatem z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 K.p.a. winno stanowić wyjątek, dlatego tak ważne jest, czy organ odwoławczy, który rozwiązanie to zdecyduje się zastosować, należycie to umotywuje. Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy należy, zdaniem Sądu, uznać, że zasadnie WINB uchylił decyzję PINB w [...] i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, a motywy powyższego zostały dostatecznie wyjaśnione w uzasadnieniu jego decyzji. PINB, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. gr. 3393/2, obręb [...], położonej przy ul. K. w [...] - decyzją z dnia [...] września 2018 r. - umorzył w całości to postępowanie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia opisał okoliczności obrazujące stan techniczny przedmiotowego obiektu, po czym w motywach prawnych podał, że rozważał możliwość wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b. Następnie zauważył, że wskazana w tym unormowaniu przesłanka zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska nie zachodzi, bowiem budynek, którego dotyczy sprawa jest nieużytkowany. Konkludując PINB podkreślił, że obiekt posiada co prawda wady, lecz pozostaje w dobrym stanie technicznym, co powoduje, że brak jest podstaw do ingerencji na podstawie art. 66 P.b. Wskazany art. 66 P.b. zamieszczony jest w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane zatytułowanym: "Utrzymanie obiektów budowlanych". Przewiduje on konsekwencję prawną w postaci zaadresowanego do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, będącą rezultatem określonych zaniedbań po stronie tego podmiotu w zakresie wymogów odnoszących się do odpowiedniego utrzymania obiektów budowlanych. W myśl bowiem art. 61 P.b., właściciel lub zarządca obiektu budowlanego obowiązany jest utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, a zatem zgodnie z jego przeznaczeniem, wymaganiami ochrony środowiska, utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7 tj. dotyczącymi: nośności i stateczności konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, higieny, zdrowia i środowiska, ochrony przed hałasem, oszczędności energii i izolacyjności cieplnej, zrównoważonego wykorzystania zasobów naturalnych, warunków użytkowych zgodnych z przeznaczeniem obiektu (w zakresie: zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną), usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów; warunków bezpieczeństwa i higieny pracy. Właściciel lub zarządca obiektu budowlanego obowiązany jest także zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska (art. 61 pkt 2 P.b.). Zaniedbania w powyższym zakresie, a mieszczące się w przesłankach wskazanych w art. 66 ust. 1 P.b. uprawniają i obligują zarazem organ nadzoru budowalnego do wydania przewidzianego w tym przepisie nakazu. Regulacja zawarta w art. 66 ust. 1 P.b. przewiduje więc tzw. decyzję związaną, co oznacza, że w sytuacji wystąpienia chociażby jednej z określonych w tym unormowaniu przesłanek, organ nadzoru budowlanego obowiązany jest do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Przedmiotowa ingerencja organu nadzoru budowlanego winna zostać poprzedzona postępowaniem spełniającym warunki z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organ zobowiązany jest więc do podjęcia wszelkich czynności, które są niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji do załatwienia sprawy. Przy dokonywaniu ustaleń winien mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Po zebraniu zaś wyczerpującego materiału dowodowego, zadaniem organu jest jego rozpatrzenie w całości celem przesądzenia, która z ocenianych okoliczności została udowodniona. Wynik ustaleń i rozważań organu powinien zaś znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. dzieli się na część faktyczną oraz prawną. Pierwsza to wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z kolei uzasadnienie prawne to wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji wraz z przytoczeniem przepisów prawa. Skoro więc powołany art. 66 ust. 1 P.b. zawiera cztery odrębne przesłanki wydania decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości w obiekcie budowlanym, przy czym każda z nich jest wystarczająca do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, to rolą organu nadzoru budowlanego jest dokonanie analizy sprawy pod kątem wystąpienia wszystkich tych przesłanek. Tymczasem, PINB w [...], na co słusznie zwrócili uwagę składający odwołanie od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego J. P. oraz organ odwoławczy, ograniczył swoje rozważania de facto tylko i wyłącznie do przesłanki wymienionej w art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b., ignorując zupełnie pozostałe i wskazując lakonicznie w końcowej części uzasadnienia, że nie istnieją podstawy do jego ingerencji w oparciu o art. 66 P.b. Tego rodzaju postawy organu I instancji nie sposób zaaprobować. Doszło bowiem w ten sposób do sytuacji, gdy zastosowano przepisy prawa w sposób wybiórczy, bez przedstawienia motywów w tym przedmiocie. W tym miejscu odpowiadając na zarzut wnoszącej sprzeciw należy wskazać, że postępowanie w sprawie niniejszej nie zostało wszczęte na wniosek J. P., lecz z urzędu, na co wskazuje skierowane do stron zawiadomienie z dnia 22 sierpnia 2018 r. Jest to zasadniczy sposób wszczynania postępowań, których podstawę stanowią regulacje ustawy Prawo budowlane, a które mogą się kończyć nałożeniem na dany podmiot określonego obowiązku, nakazu czy zakazu. Przyjmuje się zaś, że "wnioskowe" są te postępowania, których konsekwencją może być przyznanie stronie jakiegoś uprawnienia. Należy zgodzić się z WINB, że wyrażone przez organ I instancji stanowisko nie znajduje dostatecznego potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Ewidentnie brakuje w nim dokumentacji fotograficznej, która zobrazowałaby rzeczywistą sytuację w zakresie stanu technicznego obiektu, którego dotyczy sprawa. Powyższe jest istotne biorąc pod uwagę zarzut wnoszącej sprzeciw, że budynek mieszkalny nie powoduje oszpecenia otoczenia, bowiem "z ulicy widać tylko jego dach". Nie została także zbadana kwestia ewentualnego przebywania w przedmiotowym budynku osób postronnych, korzystających z niego bez zgody właścicieli, w tym częstotliwości powyższego, przez co nie można jednoznacznie wykluczyć występowania przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b. tj. zagrożenia życia, zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, środowiska. Kwestię tę podniósł J. P. w skierowanym do PINB w [...] piśmie z dnia 31 lipca 2018 r. Podkreślenia wymaga zaś, że ustawodawca w powołanym przepisie posłużył się sformułowaniem "może", co oznacza, że nie jest konieczne stwierdzenie, że określone zagrożenie już występuje i ma charakter bezpośredni. Wystarczające jest zaś ustalenie potencjalnego zagrożenia, które musi być na tyle prawdopodobne i poważne, iż wymaga wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu. Ponadto, argumentacja organu I instancji w tym zakresie sprowadza się do zwrócenia uwagi na nieużytkowanie obiektu, w sytuacji, gdy o niewłaściwym stanie technicznym obiektu jako konsekwencji jego nieodpowiedniego użytkowania mowa jest w art. 66 ust. 1 pkt 2 P.b. Natomiast powołany przez PINB art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b. jest niezależny od stanu technicznego i kwestii użytkowania, a związany jest z okolicznościami "zewnętrznymi" tj. oddziaływaniem sił przyrody, warunkami atmosferycznymi itp. Brak stosownych ustaleń organu I instancji i będące skutkiem tego niedostatki uzasadnienia wydanej decyzji spowodowały, że nie jest możliwe wolne od wątpliwości stwierdzenie, czy, a jeśli tak, to która z okoliczności wymienionych w art. 66 ust. 1 P.b. zaistniała w warunkach niniejszej sprawy. Zaniechania PINB w [...] są zaś na tyle duże i istotne, że w sposób oczywisty wykluczały możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy przez WINB. Stałoby to bowiem w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Dlatego jako uzasadnioną, bowiem adekwatną do zaistniałego stanu rzeczy należało uznać decyzję kasatoryjną z art. 138 § 2 K.p.a., wskazującą organowi I instancji na potrzebę ustalenia i udokumentowania w materiale dowodowym wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, a następnie wszechstronnej oceny należycie zgromadzonego materiału dowodowego. Składająca sprzeciw wyraziła zdziwienie w zakresie z jednej strony uznania przez WINB jej skargi na działalność PINB w [...] za bezzasadną (pismo WINB z 4 października 2018 r. ) z drugiej zaś wydaniem przez organ odwoławczy decyzji usuwającej rozstrzygnięcie organu I instancji z obrotu prawnego. Wyjaśnienie w tym zakresie znajduje się w powołanym piśmie WINB z 4 października 2018 r., gdzie podniesiono, iż należy odróżnić załatwienie skargi złożonej w trybie regulacji umieszczonych w dziale VIII K.p.a. zatytułowanym: "Skargi i wnioski" od merytorycznego rozpoznania sprawy, której skarga ta dotyczy. Z wyżej podanych względów, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalono sprzeciw jako bezzasadny. Organ odwoławczy wydając decyzję nie przekroczył bowiem swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a., a tylko to mogło stanowić przedmiot sądowej oceny.