II SA/Rz 1363/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Maciej Kobak AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w [...] Okręg [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania działek I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w [...] Okręg [...] w [...] kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1363/20 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania Polskiego Związku Działkowców - Stowarzyszenie Ogrodowe w [...], Okręg w [...] (dalej: PZD lub Stowarzyszenie) uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania działek i umorzyło postępowanie organu I instancji w całości. Jak wynika z akt sprawy, we wniosku z 31 marca 2014 r. Polski Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w [...], Okręg w [...], zwrócił się do Prezydenta Miasta, na podstawie art. 76 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2176, dalej u.r.o.d.) o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania działek oznaczonych nr ewid. 432/4, 432/8, 478/2, 479/1, 484/2, 484/3, 486/1, 487/1, 488/2, 493/2, 495/1, 495/2, 496/1, 496/2, 497/1, 513/1, 514/1, 514/2, 514/3, 515/2 i 518, położonych w Obr. [....] o łącznej pow. 4,6574 ha. Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił stwierdzenia nabycia prawa użytkowania sześciu działek o nr 432/8, 484/1, 484/2, 484/3, 488/1, 488/2 w obr. [....], przez Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd w [...] W uzasadnieniu wskazano min., że w oparciu o analizę danych zawartych w operacie ewidencji gruntów stwierdzono, że część nieruchomości nie posiada założonych ksiąg wieczystych, a zatem cechuje je nieuregulowany stan prawny. Na podstawie sporządzonej synchronizacji geodezyjnej do działek oznaczonych jak nr 484/1, 484/2 i 484/3 w Obr. [...] ustalono natomiast, że właścicielami tych działek są osoby fizyczne. Oznaczało to według organu I instancji brak możliwości wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy. Po rozpoznaniu odwołania PZD, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...]. W wyniku rozpoznania skargi, wniesionej przez PZD na powyższą decyzję Kolegium z [...] października 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z [...] marca 2019 r., sygn. [...]uchyliło zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał, że wniosek złożony przez skarżące Stowarzyszenie obejmował dwadzieścia cztery działki. Tymczasem decyzja Prezydenta Miasta, jak również decyzja SKO obejmowała swoim rozstrzygnięciem tylko sześć z działek wymienionych w podaniu o wydanie decyzji na podstawie art. 75 ust. 6 u.r.o.d. Decyzje wydane w toku postępowania nie wypowiadały się w osnowie o przyczynach, dla których niektóre z działek objętych podaniem zostały pominięte w rozstrzygnięciu, pomimo że najwyraźniej składały się na przedmiot zgłoszonego żądania o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania nieruchomości. Powyższe zdaniem Sądu oznaczało, że skontrolowane rozstrzygnięcia załatwiały sprawę jedynie częściowo, pomijając znaczącą część wniosku zgłoszonego przez stronę skarżącą. Po drugie Sąd wskazał, że nie wykazano stosownymi dowodami prawa własności osób fizycznych do trzech działek o nr 484/1, 484/2 oraz 484/3 w obr. [...]. SKO rozpoznając sprawę ponownie po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z [...] marca 2019 r. sygn. [...]uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] i umorzyło postępowanie organu I instancji w całości. W uzasadnieniu Kolegium wskazało natomiast, że odwołanie Stowarzyszenia zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja organu I instancji została wydana niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Kolegium po przytoczeniu przepisów art. 75 i art. 80 u.r.o.d. wskazało, że wniosek Stowarzyszenia obejmował dwadzieścia cztery działki o nr 432/4, 432/8, 478/2, 479/1, 484/1, 484/2, 484/3, 486/1, 487/1, 487/2, 488/1, 488/2, 493/2, 495/1, 495/2, 496/1, 496/2, 497/1, 513/1, 514/1, 514/2, 514/3, 515/2, 518, położone w Obr. [...]. Tymczasem decyzja Prezydenta Miasta obejmowała swoim rozstrzygnięciem tylko sześć z działek wymienionych w podaniu o wydanie decyzji na podstawie art. 75 ust. 6 u.r.o.d., tj. o nr 432/8, 484/1 , 484/2, 484/3, 488/1, 488/2. Kolegium powieliło stanowisko Sądu, że w wyniku tego sprawa nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanych przez rodzinny ogród działkowy z mocy prawa nie została załatwiona w całości, co stanowi o naruszeniu art. 75 ust. 6 u.r.o.d., jak również art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późń. zm., dalej: k.p.a.). Ponadto nie wykazano stosownymi dowodami prawa własności osób fizycznych do trzech działek o nr 484/1, 484/2 oraz 484/3 w Obr. [....]. Wobec tego decyzja w tej części także jest obarczona poważną wadą procesową, polegającą na nie udowodnieniu tezy o zaistnieniu negatywnej przesłanki nabycia przez stronę prawa użytkowania z mocy prawa w postaci nie dysponowania prawem własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Z tych powodów Kolegium zaznaczyło, że orzekło jak w sentencji. Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w [...] Okręg [...] w [....] na powyższą decyzję Kolegium z [...] sierpnia 2019r. wniosło skargę (błędnie zatytułowaną jak sprzeciw). Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 7, 77 i 80 k.p.a., art.104 § 1 k.p.a., art. 75 ust.6 u.r.o.d. W uzasadnieniu Skarżący zwrócił uwagę na istotną rozbieżność pomiędzy osnową zaskarżonej decyzji Kolegium a treścią jej uzasadnienia. SKO w zaskarżonej decyzji stwierdziło, że odwołanie PZD zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Prezydenta Miasta załatwia sprawę nabycia prawa użytkowania nieruchomości jedynie częściowo. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium powieliło tezy z uzasadnienia wyroku WSA z dnia [...] marca 2019 r. W ocenie Skarżącego nie zostało wykonane zalecenie Sądu, aby organy ponownie przeprowadziły postępowanie przy uwzględnieniu dostrzeżonych nieprawidłowości. Zatem SKO popełniło błąd jednocześnie uchylając zaskarżoną decyzję i umarzając postępowanie organu I instancji w całości. Zdaniem skarżącego prawidłowa osnowa decyzji SKO powinna brzmieć: "uchyla zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji". Zdaniem Skarżącego istnieje również możliwość - po uchyleniu zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości - orzeczenia SKO co do istoty sprawy, tj. stwierdzenia nabycia przez Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w [...] Okręg [...] w [...] prawa użytkowania działek nr 484/1, 484/2 i 484/3 w obr. [....] stanowiących część ROD im. [...] w [....]. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie stwierdzając, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o właściwą podstawę prawną przy zastosowaniu odpowiednich przepisów procedury administracyjnej a ustalony stan faktycznie nie wskazuje na jakiekolwiek naruszenie przepisów postępowania. W piśmie procesowym z [...] marca 2021r. Skarżący podtrzymał twierdzenia o wadliwości zaskarżonej decyzji z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach - sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie (art. 145 § 3 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu skargi w wyżej wskazanych granicach Sąd doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie. W pełni trafne są dwa zarzuty podniesione w skardze wskazujące po pierwsze na istotną rozbieżność pomiędzy sentencją zaskarżonej decyzji a jej uzasadnieniem. Po drugie trafnie Skarżący zarzuca Kolegium brak wykonania zaleceń Sądu, zawartych w wyroku WSA z [...] marca 2019r., sygn. [...], dotyczących konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie. Należy wyjaśnić, że SKO decyzją z [...] października 2018r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta o odmowie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania działek z mocy prawa na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 75 ust. 6 i ust. 7 u.r.o.d. WSA wyrokiem z dnia [...] marca 2019r., sygn. [...] uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że wniosek Skarżącego o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie prawa użytkowania dotyczył 24 działek, podczas gdy decyzje I i II instancji obejmowały swym rozstrzygnięciem jedynie 6 działek bez wyjaśnienia przyczyny pominięcia większości działek w swym rozstrzygnięciu. Sąd wskazał więc, że sprawa nie została załatwiona w całości, co stanowi o naruszeniu art. 104 § 1 k.p.a. i art. 75 ust. 6 u.r.o.d.. Po drugie Sąd wskazał, że organy uznając, że trzy działki (o nr 484/1, 484/2 oraz 484/3 w obr. [...]) stanowią własność osób fizycznych – nie przedstawiły żadnych świadectw tego twierdzenia. Sąd uchylając decyzję Kolegium z [...] października 2018r. sformułował następujące zalecenie: "organy ponownie prowadząc postępowanie uwzględnią dostrzeżone nieprawidłowości w stosowaniu przepisów procesowych, co powinno polegać na rozstrzygnięciu sprawy co do całokształtu zgłoszonego żądania, jak również wykazaniu stosownymi dowodami twierdzenia o przysługiwaniu prawa własności do części działek objętych wnioskiem osobom fizycznym." Tymczasem Kolegium rozpoznając sprawę ponownie, po ww. wyroku tut. Sądu, zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2019r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta i umorzyło postępowanie organu I instancji w całości. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium w ogóle nie przedstawiło przyczyn umorzenia postępowania w całości. Organ odwoławczy nie przedstawił żadnej okoliczności, która wskazywałaby, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. SKO nie odwołało się w żadnym fragmencie uzasadnienia do treści art. 105 § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiącego podstawę do umorzenia postępowania w całości na etapie postępowania odwoławczego. Należy zaś wskazać, że akta administracyjne sprawy nie zawierają jakiegokolwiek wskazania co do zaistnienia całkowitej bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W zamian za to Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, że odwołanie skarżącej jest uzasadnione. Następnie SKO powieliło zawarte w ww. wyroku WSA w Rzeszowie tezy odnoszące się do wadliwości decyzji organu I instancji. Kolegium przyznało, że organ I instancji nie orzekł o całości żądania, ograniczając rozpoznanie sprawy do 6 działek, podczas gdy wniosek Skarżącego dotyczył 24 działek. SKO uznało również, że nie została udowodniona teza organu I instancji o pozostawaniu działek nr 484/1, 484/2 oraz 484/3 w obr. [...] we własności osób fizycznych. Tym samym w pełni uzasadniony staje się zarzut skargi co do rozbieżności pomiędzy sentencją zaskarżonej decyzji i jej uzasadnieniem. W istocie pomiędzy samą sentencją rozstrzygnięcia a jego uzasadnieniem zachodzi daleko idąca sprzeczność, w wyniku której ostateczne stanowisko Kolegium co do sposobu załatwienia sprawy jawi się jako błędne. Skarżący – jako strona postępowania pozostaje natomiast w niepewności co do tego, czy intencją Kolegium było umorzenie postępowania z uwagi na nieujawnioną przyczynę bezprzedmiotowości postępowania, czy też uwzględnienie odwołania stosownie do zaleceń Sądu, których akceptację organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji deklarował. Powyższe prowadzi do wniosku, że SKO naruszyło art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie wymogów, jakie powinno spełniać uzasadnienie decyzji. Kolegium dopuściło się również naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Mając na względzie powyższe i stosując się do przedstawionych powyżej zaleceń Sądu Kolegium winno było wydać na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję o uchyleniu decyzję organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Dostrzeżone w toku postępowania braki wymagają bowiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co przekracza ramy dodatkowego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Uchylając decyzję organu I instancji i umarzając postępowanie organu I instancji w całości Kolegium naruszyło art. 153 P.p.s.a., gdyż nie dostosowało się do wiążącej organ oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku WSA z dnia [...] marca 2019r., sygn. [...]. Kolegium naruszyło również art. 105 § 1 k.p.a. umarzając postępowanie w całości w sytuacji braku wykazania jakichkolwiek przesłanek wskazujących na bezprzedmiotowość postępowania. Zaskarżona decyzja powiela również naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., art. 104 § 1 k.p.a. i art. 75 ust. 6 u.r.o.d., którymi obarczona była decyzja Kolegium z [...] października 2018r. Mimo bowiem uwzględnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska tut. Sądu, Kolegium umarzając postępowanie w całości uniemożliwiło tym samym sanację uchybień, dostrzeżonych w orzeczeniu WSA z [...] marca 2019r. i prawidłowe rozstrzygniecie przedmiotowej sprawy. Mając na względzie przedstawione powyżej naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sąd zasądził tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego kwotę 200 zł, na którą składa się wpis od skargi.