II SA/Rz 1365/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie pomocy na zagospodarowanie uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2016 roku nr [...]. Podaniem z dnia 14 grudnia 2015 r. AK zwróciła się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [.] o przyznanie pomocy na zagospodarowania w formie rzeczowej. Podała, że jest wychowanką rodziny zastępczej, a w 2013 r. wyszła za mąż i osiedliła się na terenie powiatu leżajskiego, gdzie z mężem wybudowali dom, do którego chciałaby zakupić kocioł C.O. i grzejniki, aby poprawić warunki bytowe. Decyzją z dnia [.] lutego 2016 r. Starosta Powiatu [.] przyznał wnioskodawczyni żądane świadczenie w kwocie 1525 zł stanowiące około 93% podstawy, o której mowa w art. 78 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2016.930 ze zm.) w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2012 r. - zwana dalej ustawą o pomocy społecznej. Podstawą prawną przyznanego świadczenia były przepisy art. 240 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 332 ze zm.) zwana dalej ustawą oraz zarządzenia Starosty nr [.] /2005 z dnia [.] lipca 2015 r. w sprawie określenia wartości pomocy na zagospodarowanie w formie rzeczowej dla usamodzielnianych wychowanków rodzin zastępczych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych i placówek opiekuńczo-wychowawczych zmienionego zarządzeniem nr 27/2006 z dnia 31 maja 2006 r. W punkcie 2. decyzji postanowiono, że rozliczenie pomocy nastąpi na podstawie faktur, rachunków lub innych dokumentów księgowych potwierdzających dokonane zakupy, wystawionych na nazwisko wnioskodawczyni, które należy przedłożyć w terminie 14 dni od otrzymania środków. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ ustalił, że wnioskodawczyni była wychowanką rodziny zastępczej i osiągnęła pełnoletniość, wobec tego mogła ubiegać się o przyznanie pomocy na zagospodarowanie. Wartość pomocy ustala się w zależności od długości pobytu poza rodziną naturalną oraz sytuacji dochodowej wychowanka. Podstawa świadczenia wynosiła 1647 zł, a dochód rodziny wnioskodawczyni wynosi 2.572,32 zł; mieści się w przedziale powyżej 200 % kryterium dochodowego ustalonego na podstawie przepisów art. 8 ustawy o pomocy społecznej. W tej sytuacji, zgodnie z zarządzeniem Starosty nr 25/2005, pomoc na zagospodarowanie wynosi 1525 zł. W odwołaniu AK zakwestionowała stanowisko organu, co do wysokości przyznanej pomocy, ponieważ przepisy obowiązujące do 31 grudnia 2011 r. nie uzależniały wysokości pomocy od kryterium dochodowego. Skoro zaś uznano zasadność wydatków za zakup kotła i grzejników, to powinna otrzymać świadczenie na ich zakup. Przyznana kwota nie pokryje kosztów zakupu, które wyniosą około 6500 zł. Decyzją z dnia [.] czerwca 2016 r. nr [.], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 240 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, do pomocy dla osób usamodzielnianych, które przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy opuściły rodzinę zastępczą albo placówkę opiekuńczo-wychowawczą, albo pobierają pomoc przyznaną im na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie natomiast z art. 88 ust. 1 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2012 r., osoba pełnoletnia opuszczająca dom pomocy społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie, dom dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży oraz schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy, specjalny ośrodek wychowawczy, młodzieżowy ośrodek socjoterapii zapewniający całodobową opiekę i młodzieżowy ośrodek wychowawczy, zostaje objęta pomocą mającą na celu jej życiowe usamodzielnienie i integrację ze środowiskiem przez pracę socjalną, a także pomocą m.in. na zagospodarowanie - w formie rzeczowej. Wysokość pomocy ustalało się od kwoty 1647 zł i uzależniona była od długości pobytu poza rodzina naturalną oraz sytuacji dochodowej wychowanka. Konkretna kwota pomocy została określona w zarządzeniu Starosty Powiatu [.] na 1525 zł. Wysokość dochodu rodziny wnioskodawczyni wynoszący ponad 200 % kryterium dochodowego uprawniał ją do pomocy w kwocie 1525 zł. W skardze AK zarzuciła organom błędną wykładnię zastosowanych przepisów prawa materialnego i wybiórcze stosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej. Wnioskowała bowiem o pomoc w kwocie 6.519,68 zł, a za przyznane świadczenie nie zrealizuje zakupów, które organy uznały za uzasadnione, zgodne z celem zagospodarowania. Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie udzielenia pomocy na usamodzielnienie, kontynuowanie nauki oraz zagospodarowanie, określało zaś ten rodzaj pomocy na kwotę do 300 % podstawy wymiaru. Uwzględnienie przy wydawaniu decyzji zarządzenia Starosty naruszyło zaś przepisy Konstytucji RP określające źródła prawa, jako że nie stanowi ono aktu prawa miejscowego. Skarżąca wniosła o zmianę decyzji poprzez przyznanie jej świadczenia w maksymalnej wysokości, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę SKO w [.] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z zaświadczenia Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [.] z dnia [.] grudnia 2015 r. nr [.] wynika, że skarżąca w rodzinie zastępczej przebywała od 3 grudnia 1997 r. do 31 sierpnia 2010 r. na terenie powiatu [....]. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem skarżącej z dnia 14 grudnia 2015 r., w którym zwróciła się o przyznanie pomocy na zagospodarowanie w formie rzeczowej, gdyż do wybudowanego, na terenie powiatu jarosławskiego, domu wspólnie z mężem chciałaby zakupić kocioł c.o. i grzejniki aluminiowe, co łącznie daje kwotę 6.519,68 zł. Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w miarę wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. W przypadku wątpliwości co do treści żądania, organ powinien ustalić rzeczywistą wolę strony skarżącej (vide: wyrok NSA z dnia 26 lipca 2006 r. - II OSK 1004/05). W wyżej opisanym wniosku skarżąca domagała się przyznania pomocy w formie rzeczowej, a jeżeli nawet określiła równowartość pieniężną żądanej pomocy to rolą organu było ustalenie, czy pomoc ta może być zamieniona na pomoc w formie pieniężnej. Takich czynności wyjaśniających w trybie art. 7 i art. 77 k.p.a. nie podjęły organy orzekające, pomimo treści wniosku o przyznanie pomocy rzeczowej. Przepis art. 36 ustawy o pomocy społecznej zawiera klasyfikację świadczeń z pomocy społecznej w dwóch grupach: świadczeń pieniężnych (ust. 1) i świadczenia niepieniężne (ust. 2). Wśród świadczeń pieniężnych, które mogą być przyznane osobom, które pozostawały w rodzinie zastępczej wymienia się w ust. 1 lit. f) pomoc na usamodzielnienie oraz kontynuowanie nauki. Do świadczeń niepieniężnych została zaliczona pomoc w uzyskaniu odpowiednich warunków mieszkaniowych, w tym mieszkanie chronione, pomoc w uzyskaniu zatrudnienia i pomoc na zagospodarowanie w formie rzeczowej dla osób usamodzielnianych - ust. 2 lit. q). Stosownie do art. 90 ust. 2 pomocy w uzyskaniu odpowiednich mieszkaniowych, w tym w mieszkaniu chronionym, w uzyskaniu zatrudnienia oraz na zagospodarowanie w formie rzeczowej udziela starosta właściwy ze względu na miejsce osiedlenia się osoby usamodzielnianej. Osoba usamodzielniana zamieszkująca w mieszkaniu chronionym jest obowiązana do ponoszenia częściowych kosztów utrzymania tego mieszkania proporcjonalnie do swoich dochodów. W uzasadnionych przypadkach starosta może ją zwolnić z ponoszenia opłat. (ust. 3). Natomiast w ust. 4 art. 90 ww. ustawy zawarto delegację dla Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, który w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości został zobowiązany do określenia, w drodze rozporządzenia: 1) warunków i trybu przyznawania pomocy pieniężnej na usamodzielnienie i pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki, wysokość tej pomocy oraz wartość i składniki pomocy na zagospodarowanie; 2) sposobu przygotowania i realizacji indywidualnego programu usamodzielnienia oraz zadania opiekuna usamodzielnienia, biorąc pod uwagę konieczność indywidualnej pracy z osobą usamodzielnianą; 3) trybu zawieszania pomocy na usamodzielnienie i pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki. W wykonaniu tej delegacji zostało wydane rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie udzielania pomocy na usamodzielnienie, kontynuowanie nauki oraz zagospodarowanie (Dz. U. z 2005 r., poz. Nr 6, poz. 45 ze zm.). Z § 6 ust. 2 cytowanego rozporządzenia wynika, że wartość pomocy na zagospodarowanie ustala się jako równowartość kwoty nie wyższej niż 300% podstawy. W skład pomocy na zagospodarowanie mogą wchodzić: 1) materiały niezbędne do przeprowadzenia remontu i wyposażenia mieszkania; 2) niezbędne urządzenia domowe; 3) pomoce naukowe; 4) sprzęt rehabilitacyjny; 5) sprzęt, który może służyć do podjęcia zatrudnienia. Aktualnie kwota podstawy do ustalania pomocy na zagospodarowanie w formie rzeczowej wynosi 1.647 zł. Powyższe wynika z § 1 pkt 2 lit. a) tiret 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. nr 127, poz. 1055). Z § 6 ust. 2 wynika, że kwota udzielana na zagospodarowanie to równowartość kwoty nie wyższej niż 300 % podstawy. Podstawa to kwota 1.647 zł, a 300% daje kwotę 4.941 zł, czyli maksymalna kwota pomocy, jak może być przyznana na zagospodarowanie uprawnionemu. Z treści § 6 wynika, że decyzja o przyznaniu pomocy na zagospodarowanie, co do wysokości ma charakter uznaniowy. Decyzja uznaniowa powinna uwzględniać zasady ogólne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w zakresie meritum rozstrzygnięcia - zasady regulacje zawarte w art. 70 do 90 ustawy o pomocy społecznej w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2012 r. Ponadto przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. W przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a., a więc w sposób przekonywujący. Z drugiej strony uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza zasadniczo sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności, gdyż jest to domena zastrzeżona dla swobodnego uznania organu administracji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że uzasadnienie decyzji uznaniowej organu powinno precyzyjnie wskazywać zarówno możliwości finansowe organu (m.in. ilość przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi w danym okresie czasu dysponuje organ, ilość osób zainteresowanych uzyskaniem takiej pomocy, jak również sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Z tego też względu za zasadny Sąd uznał zarzut skargi, że zarządzenia nr 25/2005 z dnia 22 lipca 2005 r. i nr 27/2006 r. z dnia 31 maja 2006 r. Starosty [...] nie są źródłami prawa w rozumieniu art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Wskazany w zarządzeniu nr 25/2005 jako podstawa prawna art. 90 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej jest przepisem, który określa właściwość miejscową i rzeczową starosty do udzielenia pomocy. Przepis ten nie zawiera delegacji do wydania żadnego aktu prawa miejscowego i dlatego nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji. Zatem zamiarem ustawodawcy nie było wprowadzenie mechanicznych kryteriów, ale podjęcie rozstrzygnięcia, co do wysokości przyznanej pomocy na zagospodarowanie poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego pozostawił organ orzekającym. W niniejszej sprawie organy wysokość przyznanej pomocy ustaliły na podstawie ww. powołanego zarządzenia Starosty [.] i taką też argumentację przedstawiono w uzasadnieniu decyzji organów obydwu instancji. Z tej przyczyny Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie została przedstawiona argumentacja, która wykazałaby, że nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego przy zakresie udzielonej pomocy. Uznanie administracyjne odnosi się nie do faktu przyznania pomocy na zagospodarowanie osoby usamodzielnianej, która przebywała w rodzinie zastępczej spokrewnionej, ale do wysokości przyznanej pomocy. Z tych przyczyn Sąd uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77, art. 61, art. 107 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynika sprawy i dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje obydwu instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku oraz wskazania, co do dalszego postępowania wynikające ze związania treścią wniosku skarżącej jak i uznaniem administracyjnym, co do określenia wysokości udzielonej pomocy na zagospodarowanie. W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego organ wyda decyzję, która będzie odpowiadała warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.