II SA/Rz 1365/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. S. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium"), postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. [...], po rozpoznaniu wniosku K.S. (dalej: "Skarżący") o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta miasta [...] (dalej: "Prezydent") z dnia [...] maja 1991 r. [...] o oddaniu Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w [...] (dalej: "Spółdzielnia") w wieczyste użytkowanie na 99 lat działki nr 49 obręb 5 [...] o powierzchni 0,5785 ha, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "K.p.a.") - odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że decyzją z dnia [...] maja 1991 r. Prezydent orzekł o oddaniu Spółdzielni w wieczyste użytkowanie opisanej wyżej działki. We wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji zarzucono, że Prezydent rażąco naruszył prawo, bowiem wydał decyzję w sposób sprzeczny z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezawiadomienie K.S. o zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i przysługującym jej prawie do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Pominięto także K.S., jako stronę postępowania przez uznanie, że nie ma ona interesu prawnego w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. We wniosku wskazano także na rażące naruszenie prawa, tj. art. 69 w zw. z art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (dalej: "u.g.g.") poprzez niezawiadomienie właściciela o zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz o braku wezwania o realizacji przysługującego prawa do złożenia wniosku w przedmiocie żądania zwrotu nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela oraz przekazania nieruchomości w wieczyste użytkowanie z naruszeniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Cytując art. 61a § 1 K.p.a. Kolegium naprowadziło, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z dnia 23 maja 1991 r. wystąpił Skarżący, jako spadkobierca poprzedniej właścicielki, która nie była stroną w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Z treści aktu notarialnego zawartego w dniu 26 września 1991 r. stwierdzającego zawarcie umowy użytkowania wieczystego, w wyniku której Spółdzielnia nabyła użytkowanie wieczyste na 99 lat przedmiotowej działki wyraźnie wynika, że nieruchomość była wolna od obciążeń, a przedstawiciel Gminy zapewnił, że działki stanowią obecnie własność Gminy [...]. Kolegium podało, że brak czynnego udziału w postępowaniu strony, jak również prowadzenie postępowania bez jej udziału skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zatem zarzucane wady postępowania, które mają miejsce w realiach sprawy nie mogą być rozważane w kategoriach wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Stanowi to przeszkodę, o której mowa w art. 61a K.p.a.. W sprawie o stwierdzenie nieważności eliminuje się decyzje dlatego, że w niej samej, a nie w procedurze, tkwią ciężkie wady prawne, o których mowa we wskazanym przepisie. Zatem okoliczności stanowiące podstawę wznowienia postępowania nie stanowią jednocześnie okoliczności do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wobec tego żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej, bowiem system nadzwyczajnych trybów postępowania oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności co oznacza, że tryby te nie mogą być stosowane zamiennie i mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji. Z tych przyczyn należało orzec o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1991 roku. W skardze Skarżący reprezentowany przez pełnomocnika reprezentowanego przez radcę prawnego zaskarżył postanowienie Kolegium w całości i wniósł o jego uchylenie, a także zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Jednocześnie wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów a to postanowienia Starosty [...] z dnia [...] października 2020 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, w związku z prowadzoną przedmiotową sprawą. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1. art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia 23 maja 1991 r. z naruszeniem przez organ zasady prawdy obiektywnej oraz obowiązku zebrania całego materiału dowodowego, co skutkowało wydaniem wadliwego rozstrzygnięcia, które organ oparł na nieuzasadnionych przypuszczeniach co do rzekomego przekonania Skarżącego o posiadanym statusie prawnym w postępowaniu o stwierdzeniu nieważności tej decyzji, 2. art. 6 i art. 8 K.p.a. m.in. przez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy oraz nie ustalenie stanu prawnego koniecznego do orzekania czy zachodzą przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] maja 1991 r., zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym dowodowego w niezbędnym zakresie koniecznym dla ustalenia wszystkich okoliczności warunkujących uwzględnienie wniosku, niezastosowanie w sposób właściwy przepisów prawa regulujących posiadanie przez stronę interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, 3. art. 107 § 3 K.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia w sposób nieodpowiadający wymaganym ustawowym w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przez brak należytego wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji oraz wykładni przepisów uzasadniających fakt braku interesu prawnego do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, a także w zakresie uzasadnienia faktycznego poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których oparł swoje ustalenia, 4. art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. poprzez dokonanie nieuzasadnionej weryfikacji wniosku w trybie wstępnego postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w sytuacji, w której organ winien był przeprowadzić właściwe postępowanie wyjaśniające w postaci analizy treści wniosku Skarżącego w oparciu o akta sprawy zakończonej decyzją Prezydenta z [...] maja 1991 r., co do której wniesiono o stwierdzenie nieważności i dowodów z dokumentów w dołączonych do wniosku oraz dokonania oceny wyników tej analizy w oparciu o właściwe przepisy prawa po uprzednim wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, 5. art. 28 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Skarżący wykazał fakt, że legitymuje się interesem prawnym do wszczęcia i prowadzenia przez organ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta o oddaniu Spółdzielni w wieczyste użytkowanie przedmiotowej działki. W obszernym uzasadnieniu rozwinięto zarzuty skargi, z powołaniem poglądów orzecznictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. Wnioskiem z dnia 19 października 2020 r. (data wpływu do Kolegium – 26 października 2020 r.), Skarżący reprezentowany przez pełnomocnika (córkę), na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z dnia 23 maja 1991 r. o oddaniu działki nr 49 w użytkowanie wieczyste Spółdzielni. W uzasadnieniu żądania naprowadzono m.in., że w postępowaniu nadzwyczajnym Skarżący ma interes prawny, gdyż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, właściciel wywłaszczonej nieruchomości ma interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a., aby być traktowany jako strona we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości, które mogą uniemożliwić lub utrudnić realizację roszczenia o jej zwrot; Skarżący jest spadkobiercą właścicielki nieruchomości, której dotyczy decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Naprowadzono również, że brak udziału byłego właściciela w postępowaniu stanowi podstawę jego wznowienia, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Niemniej jednak postępowanie o stwierdzenie nieważności stosowane jest z wyprzedzeniem, gdyż dotyczy tak istotnych wad materialnych decyzji, które uzasadniają jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, bez podejmowania właściwych dla wznowienia postepowania czynności zmierzających do ustalenia, czy konkretne uchybienie wpłynęło na wynik sprawy i w jaki sposób sprawa powinna się zakończyć po wyeliminowaniu uchybienia. Wskazano, że w przypadku nieruchomości oznaczonej jako działka nr 49, na której nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, organ nie wykonał ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art. 47 ust. 4 u.g.n. Niezależnie od tego, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. (Dz. U. nr 70, poz. 464), począwszy od dnia 5 grudnia 1990 r., postępowania administracyjne w przedmiocie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste prowadzono zgodnie z zasadami określonymi w art. 23 i art. 24 u.g.g. Przepisy te nakładały na organ obowiązek wywieszenia przez 6 tygodni wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży i oddania w użytkowanie wieczyste a następnie przeprowadzić przetarg. Zaskarżona decyzja nie zawiera informacji w tym przedmiocie. W dalszej części uzasadnienia stwierdzono, że rażącym naruszeniem przez Prezydenta art. 69 i art. 47 ust. 4 u.g.n. było niezawiadomienie poprzedniego właściciela o prawie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, w związku z brakiem zrealizowania celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Przy tej treści wniosku Kolegium wydało postanowienie, którego dotyczy skarga. II. Wydając, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. postanowienie, Kolegium wybiórczo odniosło się do wniosku Skarżacego i skupiło się wyłącznie na argumentacji dotyczącej pominięcia strony w postępowaniu, co stanowi podstawę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Uznało, że pominięcie strony w postępowaniu jest wadą (przesłanką) uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Po tej konstatacji zasadnie naprowadziło, że żadna z podstaw wznowieniowych przewidzianych przepisem art. 145 § 1 K.p.a. nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej i z tej przyczyny odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] maja 1991 r. W żaden sposób nie odniosło się natomiast do istoty wniosku i argumentacji dotyczącej rażącego naruszenia prawa materialnego, do którego zdaniem Skarżącego, miało dojść przy wydawaniu przez Prezydenta decyzji z dnia [...] maja 1991 r. Brak odniesienia się do istoty wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta ma ten skutek, że zasadnie skarga podnosi zarzut naruszenia przez Kolegium art. 61a § 1 K.p.a. Z tych przyczyn zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r., poz. 54 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. III. Przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności jest decyzja Prezydenta z dnia [...] maja 1991 r., która, jak wynika z odpisu, stała się ostateczna dnia 24 maja 1991 r. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 149, dalej: "ustawa zmieniająca"), art. 156 § 2 otrzymał brzmienie: "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne." Jednocześnie w art. 158 dodano § 3 w brzmieniu: "Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji." W myśl art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Natomiast stosownie do ustępu 2, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Rozpatrując ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności Kolegium będzie miało na uwadze wskazane wyżej przepisy, które weszły w życie po upływie 30 dni od ogłoszenia (art. 3 ustawy zmieniającej), tj. 16 września 2021 r. Orzeczenie o kosztach postępowania ma oparcie w art. 200 P.p.s.a.