II SA/Rz 1365/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 13 sierpnia 2025 r. nr OA.7722.11.1.2025 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie mostu - oddala skargę - Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: "PWINB", "organ II instancji) z 13 sierpnia 2025 r. nr OA.7722.11.1.2025 wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. W podstawie prawnej organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm. - dalej: "k.p.a."). Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie w sprawie legalności powstania mostu nad potokiem [...] zlokalizowanym na działkach nr [...]. W toku prowadzonego postępowania zapadło szereg rozstrzygnięć zarówno Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB", "organ I instancji") jak i PWINB. W sprawie orzekały także sądy administracyjne (wyrok WSA w Rzeszowie z 1 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 576/22, wyrok NSA z 24 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1984/22, wyrok WSA w Rzeszowie z 10 października 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 727/24). Ostatnio wydaną decyzją z 19 kwietnia 2024 r. nr OA.7721.11.7.2024 PWINB utrzymał w mocy decyzję PINB w [...] z [...] lutego 2024 r. nr [...] nakazującą ZW i AW wykonanie, w terminie do 31 października 2024 r., robót budowlanych przy moście nad potokiem [...], niezbędnych do doprowadzenia mostu do stanu zgodnego z przepisami, wyszczególnionych w sentencji decyzji. WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 10 października 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 727/24 uchylił powyższe decyzje organów obu instancji. Sąd podzielił stanowisko organów, że przedmiotowy most powstał samowolnie pod rządami ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Sprawę należało rozpatrzyć na podstawie przepisów ww. ustawy w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a także, że nie zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., których zaistnienie wiązałoby się z koniecznością rozbiórki obiektu. Sąd uznał jednakże, że skierowanie do ZW i AW nakazu wykonania robót budowlanych, było przedwczesne, bowiem nie dokonano ustaleń faktycznych w tym zakresie. Brak jest ustaleń, które wykazałyby, że wyżej wymienieni dysponują tytułem prawnym, uprawniającym do wykonania decyzji. Zdaniem Sądu organ dokonał błędnej wykładni prawa materialnego - art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przyjmując, że wyżej wymienieni mogą być uznani za zarządców mostu, gdyż wyłącznie z tego mostu korzystają. Sam fakt korzystania z danego obiektu nie pozwala na uznanie danego podmiotu za zarządcę. Stan faktyczny musi bowiem być poparty odpowiednim tytułem prawnym, uprawniającym do dysponowania nieruchomością w taki sposób, aby możliwe było wykonanie zaskarżonej decyzji. Wymienieni nie są także inwestorami mostu, jak również właścicielami nieruchomości, na których ten most się znajduje. Sąd zwrócił także uwagę na toczące się przed sądem powszechnym postępowanie w sprawie zasiedzenia służebności gruntowej. W ponownie prowadzonym postępowaniu PINB w [...] ustalił, że przed Sądem Rejonowym w [...] toczy się sprawa o zasiedzenie służebności nieruchomości gruntowej zarejestrowana pod sygn. akt [...], która nie została zakończona. Państwo W przedłożyli również do organu powiatowego m.in. projekt zawarcia z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie umowy użyczenia działki nr [...] wraz fakturą z 19 września 2024 r. wystawioną przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie za bezumowne użytkowanie gruntów pod wodami oraz opłatę roczną za użytkowanie gruntu pod wodami wraz z dowodem wpłat opłat. W tak ustalonych okolicznościach PINB w [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postanowieniem z [...] kwietnia 2025 r. nr [...] zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie mostu nad potokiem [...]. Organ uznał, że toczące się przed Sądem Rejonowym w [...] postępowanie w sprawie zasiedzenia służebności nieruchomości gruntowej stanowi zagadnienie wstępne. Zażalenie na to rozstrzygniecie złożył BS (dalej: "skarżący"). Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i nieprawidłowe przyjęcie, że rozpoznanie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w [...]. Podał, że stan prawny działek nr [...] jest uregulowany i niezmienny. Właścicielem działki nr [...] jest skarżący, natomiast działka o nr [...], na której znajduje się potok stanowi własność Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...]. Pomimo tych ustaleń i wbrew stanowisku wyrażonemu w wyroku WSA sygn. akt II SA/Rz 727/24 organ powiatowy w dalszym ciągu dąży do nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych przy moście na ZW i AW, mimo że ww. osoby nie dysponują tytułem prawnym, umożliwiającym wykonanie ewentualnej decyzji nakazującej wykonanie prac na działce stanowiącej własność skarżącego. Zawieszenie postępowania narusza także zasadę szybkości postępowania – art. 12 k.p.a. i prowadzi do bezprawnej przewlekłości postępowania. Wskazanym na wstępie postanowieniem z 13 sierpnia 2025 r. PWINB utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził brak podstaw do uchylenia postanowienia PINB. Wyjaśnił, że w toku postępowania zażaleniowego ustalił, że sprawa o zasiedzenie służebności nieruchomości gruntowej nadal jest w toku. Podał także, że przedmiotowy most nad potokiem [...]. Właścicielem działki nr [...] jest BS, natomiast działka o nr [...], na której znajduje się potok stanowi własność Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...]. Pomimo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie udało się ustalić inwestora mostu. Użytkownikami ww. mostu są AW i ZW. Ich własność stanowi działka sąsiednia o nr [...], do której dojazd zapewniony jest poprzez ww. most. Natomiast przez Sądem Rejonowym w [...] toczy się sprawa o zasiedzenie służebności nieruchomości gruntowej dotycząca ww. działek na których położony jest będący przedmiotem postępowania most. Organ odwoławczy uwzględniając dokonane ustalenia oraz stanowisko zawarte w wyroku WSA z dnia 10 października 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 727/24 stwierdził, że zakończenie postępowania o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości prowadzonego przez Sąd Rejonowy w [...] pod sygnaturą akt [...] jest zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. To czy użytkownicy mostu AW i ZW posiadają ukształtowane prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma znaczenie dla prawidłowego ustalenia adresata nakazu, jaki organ winien wydać na podstawie art. 40 P.b. i skutecznego zakończenia procesu legalizacji. BS nie zgodził się ze stanowiskiem PWINB i złożył do WSA w Rzeszowie skargę na wyżej opisane postanowienie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - a to art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie postanowienia w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie mostu nad potokiem [...] zlokalizowanym na działkach ewidencyjnych [...] na skutek nieprawidłowego przyjęcia, że rozpoznanie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w [...] w postępowaniu w sprawie o zasiedzenie służebności drogi koniecznej zawisłej pod sygn. akt [...], podczas gdy stan prawny ww. działek na których położony pozostaje obiekt będący przedmiotem postępowania pozostaje stały i niezmienny, organ tym samym dysponuje możliwością wydania decyzji kończącej postępowanie bez wyczekiwania na zakończenie postępowania [...]. Skarżący zwrócił się o uchylenie postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący podkreślił, że stan prawny działek nr [...] jest jasny i trwały. Właścicielami ww. nieruchomości pozostają uczestnicy postępowania - BS oraz Skarb Państwa - PGW Wody Polskie. Natomiast uwzględniając dyrektywy określone w art. 37 i art. 40 P.b. z 1974 r., przy uznaniu, że obiekt w postaci mostu nad potokiem [...] został wzniesiony w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami, istniał i nadal istnieje adresat ewentualnej decyzji organów nadzoru budowlanego, którymi są właściciele działek w [...]. Bez znaczenia dla możliwości zakończenia postępowania prowadzonego przez PINB pozostaje sprawa tocząca się przed sądem powszechnym dotycząca zasiedzenia służebności nieruchomości gruntowej. W odpowiedzi na skargę organ zwrócił się o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd oddalił skargę, z tego względu, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), w myśl którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wynika stąd, że sąd ma nie tylko prawo, ale też obowiązek oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w całokształcie, w tym może uwzględnić uchybienie niepodniesione w zarzutach skargi. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę i uchyla decyzję administracyjną (postanowienie), jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Żadnej z przesłanek powodującej konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego Sąd nie stwierdził, tak więc skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie mostu nad potokiem [...], zlokalizowanego na działkach nr [...]. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił między innymi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem: organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia ma również wpływ treść art. 153 p.p.s.a. na podstawie którego: ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sprawa dotyczy obiektu mostowego usytuowanego na działkach nr [...], istniejącego od ponad 40 lat. Nie budzi wątpliwości, że działka nr ewid. [...] należy do Skarżącego z kolei działka [...], na której znajduje się potok stanowi własność Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...]. Przedmiotowy most jest użytkowany przez ZW i AW, właścicieli działki nr [...], do której ten most prowadzi, jako dojazd do zabudowań znajdujących się na ich działce. Most został wybudowany w latach 1978 – 1979, bez wymaganego pozwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 października 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 727/24 uchylając poprzednio wydane w sprawie decyzje nakładające na ZW i AW obowiązek wykonania robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia mostu do stanu zgodnego z przepisami zgodził się z organami, że z uwagi na czas powstania mostu znajdą zastosowanie przepisy prawa budowlanego z 1974 r. Sąd zgodzi się również z organami, że nie zachodzi podstawa do rozbiórki o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowalne z 1974 r., nie stwierdzono bowiem niezgodności z miejscowym planem, a sporządzona w sprawie ekspertyza dowiodła możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Uchylając decyzję Sąd natomiast stwierdził przedwczesność decyzji co do zobowiązanych. Sąd podkreślił, że ustawodawca w art. 40 P.b. z 1974 r. przewidział trzy kategorie podmiotów, na które można nałożyć nakaz wykonania obowiązku: inwestora, właściciela lub zarządcę. W sprawie bezspornie wykazano, że ZW i AW nie byli inwestorami obiektu, ani właścicielami nieruchomości, na której znajduje się most, nie wyjaśniono również, czy dysponowali jakimkolwiek tytułem prawnym pozwalającym na uznanie ich za zarządców tego obiektu. Kwestia ta, wbrew podniesionym zarzutom nie została dotychczas wyjaśniona. Przed Sądem Rejonowym w [...] toczy się postępowanie o zasiedzenie służebności gruntowej z wniosku ZW i AW sygn. akt [...]. Strony wyjaśniły, że spawa nie została rozstrzygnięta i znajduje się na etapie pierwszej instancji. Jednocześnie przedłożyły skierowany do nich przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie egzemplarz umowy użytkowania na podstawie której Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie oddało ZW i AW działkę [...], która stanowi grunt pod wodami powierzchniowymi, w celu prowadzenia przedsięwzięcia określonego w art. 261 ust. 1 pkt 4 P.w. pod infrastrukturę transportową polegającą na prowadzeniu przez wody powierzchniowe płynące potoku [...], mostu. W piśmie procesowym złożonym przed tutejszym Sądem wskazano, że spawa nadal nie została zakończona. Pozostaje w mocy postanowienie zabezpieczające z 8 lipca 2024 r. zakazujące BS utrudniania wnioskodawcom AW i ZW przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] do działki nr [...], utrzymane w mocy postawienie Sądu Okręgowego w [...] z [...] lipca 2024 r., sygn. akt [...]. W świetle przedstawionych faktów zgodzić należy się z Organami jak i uczestnikami postępowania, że sprawa zasiedzenia służebności działki nr [...] stanowi zagadnienie wstępne w sprawie legalizacji znajdującego się na niej mostu. Rozstrzygnięcie bowiem w sprawie zasiedzenia służebności rozstrzygnie kwestię prawa do korzystania z przedmiotowego mostu, a co istotne z punku widzenia niniejszej sprawy kwestie podmiotowości nałożenia obowiązku wynikającego z art. 40 P.b. z 1974 r., na którego istotę zwrócił uwagę Sąd w poprzednio wydanym wyroku uchylającym decyzje Organów. Nie można zgodzić się ze Skarżącym, że kwestia własności jest bezsporna, w związku z czym nie ma wątpliwości na kogo należy nałożyć obowiązek, którym jego zdaniem powinien być obowiązek rozbiórki. Ewentualne stwierdzenie zasiedzenia służebności gruntowej rodziłoby po stronie uczestników postępowania prawo rzeczowe, konkurencyjne w tym przypadku w stosunku do prawa własności. Prawo służebności, ogranicza bowiem prawo własności, w zakresie w jakim zostało ustanowione, władającemu tym prawem należy przyznać status zarządcy, o jakim mowa w art. 40 P.b. z 1974 r. Wobec powyższego Sąd nie ma wątpliwości co do prejudycjalności postępowania w sprawie zasiedzenia tej służebności. Dopóki ta spawa nie zostanie zakończona, kwestia na kogo należy nałożyć obowiązek jest otwarta. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s..a