II SA/Rz 1367/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Magdalena Józefczyk Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości -skargę oddala- Przedmiotem skargi Gminy Miasto [...] (dalej w skrócie: "Gmina") jest decyzja Wojewody [...] (dalej w skrócie: "Wojewoda") z dnia [...] września 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] wydaną w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W dniu 24 marca 2017 r. Prezydent Miasta [...] zawiadomił o wszczęciu z wniosku M. W., E. W., W. S., P. W. i M. M. postępowania o zwrot części nieruchomości wywłaszczonych, oznaczonych aktualnie jako działki ew. nr 936/10, 952/2 i 936/18 powstałej z podziału działki ew. nr 936/9 oraz nr 954/5, 1165, 1166 i 955/8 powstałej z podziału działki ew. nr 955/4, położonych w obr. [...]. W toku postępowania zmarł wnioskodawca W. S., postepowanie kontynuowane było z udziałem jego następcy prawnego – U. S. Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], Wojewoda [...] wyłączył od załatwienia sprawy Prezydenta Miasta [...], wyznaczając w jego miejsce Starostę [...]. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Starosta rozdzielił postępowanie prowadzone pod nr [...] w ten sposób, że postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w obr. [...], stanowiącej część działek ew. nr 955/8, 952/2, 936/18, 1165, 1166 prowadzone jest pod dotychczasowym znakiem, natomiast postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w obr. [...], stanowiącej część działki ew. nr 954/5 prowadzone jest pod nr [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Starosta działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 136 ust. 3, art. 137, art. 138 ust. 2, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3, 4 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.g.n.") orzekł o: I. zwrocie nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako działka ew. nr 1165/2 o pow. 0,0380 ha (powstałej z podziału działki ew. nr 1165), i nr 1166/2 o pow. 0,3760 (powstałej z podziału działki ew. nr 1166), obj. Kw Nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasta [...] na rzecz U. S. w 20/32 części, E. W. w 3/32 części, M. M. w 3/32 części, M. W. w 3/32 części, P. W. w 3/32 części. II. zwrocie na rzecz Gminy Miasta [...] zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w łącznej kwocie 30.935,00 zł, z czego: U. S. kwotę 19.334,36 zł, E. W. kwotę 2.900,16 zł, M. M. kwotę 2.900,16 zł, M. W. kwotę 2.900,16 zł, P. W. kwotę 2.900,16 zł. Starosta określił, że kwotę zwaloryzowanego odszkodowania, należy wpłacić w terminie 1 miesiąca od daty prawomocności niniejszej decyzji na konto Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...], natomiast stosownie do treści art. 141 ust. 2 u.g.n. wierzytelność właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, podlega stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. III. odmowie zwrotu nieruchomości położonej w obr. [...], stanowiącej części działek ew. nr 955/8 obj. Kw Nr [...], nr 952/2 obj. Kw Nr [...], nr 936/18 obj. Kw Nr [...], stanowiących własność Gminy Miasto [...]. IV. ostateczna decyzja stanowi podstawę do ujawnienia zmian właściciela w księgach wieczystych i ewidencji gruntów oraz ujawnienia podziału, położonej w obr. [...]: - działki ew. nr 1165 o pow. 0,2478 ha, na nowe działki ew. o nr 1165/1 o pow. 0,2098 ha, i nr 1165/2 o pow. 0,0380 ha. - działki ew. nr 1166 o pow. 2,7518 ha na nowe działki ew. o nr 1166/1 o pow. 2,3758 ha i nr 1166/2 o pow. 0,3760 ha. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1971 r. Rep. A Nr [...] K. W. i S. W. zbyli na rzecz Skarbu Państwa, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nieruchomość oznaczoną jako działki nr 5 i 6, położone w obr. [...]. Celem nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, zgodnie z treścią ww. aktu notarialnego była budowa osiedla mieszkaniowego [...], którego lokalizację szczegółową ustalono decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1971 r. nr [...]. Za zbycie nieruchomości właściciele otrzymali odszkodowanie w łącznej kwocie 38.199,60 zł. Zgodnie z dołączoną do akt sprawy dokumentacją geodezyjną, dawne działki nr 5 i 6, odpowiadają m. in. częściom działek nr 955/8, 952/2, 1165 i 1166 położonym w obr. [...]. Natomiast aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 1972 r. Rep. A Nr [...] K. W. i S. W. zbyli na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nieruchomość oznaczoną jako działka nr 10/1 położoną w obr. [...]. Celem nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, zgodnie z treścią ww. aktu notarialnego była budowa osiedla mieszkaniowego [...], którego lokalizację szczegółową ustalono decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1972 r. nr [...]. Za zbycie nieruchomości właściciele otrzymali odszkodowanie w łącznej kwocie 32.635,20 zł. Zgodnie z dołączoną do akt sprawy dokumentacją geodezyjną dawna działka nr 10/1, odpowiada m. in. części działki nr 936/18 położonej w obr. [...]. Starosta wskazał również, że wraz z wnioskiem wnioskodawcy przedłożyli postanowienia spadkowe celem wykazania ich praw do spadku po K. W. i S. W. Następnie Starosta przytoczył treść art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, oraz wyrażony w doktrynie pogląd dotyczący stosowania terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Starosta wskazał, że celem określenia obecnego stanu zagospodarowania wnioskowanych do zwrotu nieruchomości przeprowadzono w dniu 13 lipca 2018 r. jej oględziny i stwierdzono, że: - części działek ew. nr 1165 i 1166 stanowią fragment istniejącego Parku [...]. Na działkach znajdują się nasadzenia krzewów i drzew ozdobnych. Ponadto wchodzą one w część zorganizowanego trawiastego boiska sportowego. Przez nieruchomość przebiega wyasfaltowana alejka parkowa, - część działki ew. nr 952/2 stanowi fragment wyłożonego kostką chodnika oraz zorganizowanego terenu zieleni z nasadzeniami drzew i krzewów ozdobnych przy budynku bloku nr [...] ul. [...], - części działek ew. nr 955/8 i 936/18 zagospodarowane są fragmentami infrastruktury osiedlowej (części chodników, parkingów, terenu zieleni, placów zabaw). Starosta wyjaśnił, że w toku postępowania pozyskał decyzje Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] sierpnia 1971 r. nr [...] o lokalizacji szczegółowej osiedla mieszkaniowego [...] bez załącznika graficznego, oraz z dnia [...] marca 1972 r. nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny ogólny zagospodarowania osiedla mieszkaniowego [...] wraz z załącznikiem graficznym. Z uwagi na niemożliwość odnalezienia załącznika graficznego do decyzji lokalizacyjnych, o których mowa w aktach notarialnych z 1971 i 1972 r., celem określenia szczegółowego sposobu zagospodarowania osiedla [...] Starosta posiłkował się załącznikiem graficznym do ww. decyzji z dnia [...] marca 1972 r. Dokonując analizy ww. załącznika graficznego, oraz zalegających w aktach sprawy zdjęć lotniczych z lat 1974, 1985 i 1997 i obecnego stanu zagospodarowania wywłaszczonych nieruchomości Starosta uznał, że osiedle [...], w części obejmującej nieruchomości wywłaszczone wybudowane zostało zgodnie z zalegającym w aktach sprawy załącznikiem graficznym do decyzji lokalizacyjnej z [...] marca 1972 r. Analizując sposób zagospodarowania części działek ew. nr 955/8, 952/2 i 936/18, odpowiadających fragmentom wywłaszczonych nieruchomości Starosta uznał, że cel wywłaszczenia - jakim była budowa osiedla [...] - był w dacie 22 września 2004 r. zrealizowany i stosownie do treści art. 136 u.g.n. należało odmówić ich zwrotu na rzecz spadkobierców byłych właścicieli. Natomiast części działek ew. nr 1165 i 1166, powstałe z wywłaszczonych działek ew. nr 5 i 6 w ocenie Starosty znajdują się poza granicami lokalizacyjnymi osiedla [...], określonymi planem realizacyjnym wykazanym na załączniku graficznym z [...] r. W związku Starosta stwierdził, że cel wywłaszczenia nie został na nich zrealizowany i należało orzec o ich zwrocie. Starosta wskazał, że powstałe w wyniku podziału działki nr 1165/2 i 1166/2, odpowiadają granicom wywłaszczonej nieruchomości, podlegającej zwrotowi jako zbędne na cel wywłaszczenia, na rzecz spadkobierców byłych właścicieli. Zgodnie ze sporządzonym przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego operatem szacunkowym wartość rynkowa działki ew. nr 1165/2 wynosi 154.975,00 zł, wartość rynkowa działki ew. nr 1166/2 wynosi 1.533.441,00 zł, zwaloryzowana wartość odszkodowania - ustalona proporcjonalnie do zwracanej powierzchni wynosi 7.742,00 zł, zaś wzrost wartości nieruchomości spowodowany dokonanymi na działkach nasadzeniami drzew i krzewów ozdobnych oraz zagospodarowaniem jej chodnikami z asfaltu, kostki betonowej, latarnią parkowej i bramką aluminiową wynosi 23.193,00 zł. W tej sytuacji Starosta orzekł o zwrocie przez spadkobierców byłych współwłaścicieli, na rzecz Gminy Miasta [...] zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 7.742,00 zł powiększonego o poczynione na nieruchomości przez dotychczasowego właściciela nakłady wynoszące 23.193,00 zł, co daję łącznie kwotę 30.935,00 zł. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: - Gmina w zakresie pkt I, II i IV decyzji, - M. W., E. W., U. S., P. W. i M. M. w zakresie pkt II decyzji. Następnie w piśmie z dnia 1 kwietnia 2019 r. M. W., E. W., U. S., P. W. i M. M. cofnęli swoje odwołanie, wskutek czego Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji wywołane odwołaniem wnioskodawców. Po rozpoznaniu odwołania Gminy, Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że w rozpatrywanej sprawie wywłaszczenie odbyło się na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Wojewoda wyjaśnił, że podstawę do wywłaszczenia czy też nabycia danego terenu stanowiły decyzje o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i decyzje o ustaleniu lokalizacji. Decyzje te określały urbanistyczne i architektoniczne zagospodarowanie terenu inwestycji lub działki budowlanej. Stanowiły też umiejscowienie jej na konkretnym terenie (działce), wskazując na mapie linie rozgraniczające. Zawierały także podstawowe dane charakteryzujące poszczególne inwestycje i wszędzie tam gdzie one występują organ musiał orzec o zbędności lub niezbędności danego terenu właśnie na ich podstawie. W niniejszej sprawie koniecznym było orzekanie w oparciu o decyzję Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1971 r. nr [...], która była podstawą do wykupu i stanowiła jedną z przewidzianych prawem form lokalizacji inwestycji. Konieczną przesłanką - do uznania części nieruchomości przewidzianej w niniejszej sprawie zwrotu za niezbędną na cel do jej przejęcia przez Skarb Państwa, mogła być jedynie lokalizacja szczegółowa, wskazana w akcie notarialnym sprzedaży nieruchomości. W ocenie Wojewody zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, iż część nabytej nieruchomości znajdująca się poza granicami ww. planu jako zbędna dla celu wywłaszczenia podlega zwrotowi. Wojewoda wskazał, iż w celu wywłaszczenia określonym jako budowa osiedla mieszkaniowego, mieści się także jego infrastruktura i możliwym jest w takim przypadku wykorzystanie wywłaszczonych nieruchomości na stworzenie terenów zielonych, dróg dojazdowych, obiektów sportowych, placów zabaw, urządzeń energetycznych. Musi się to jednak odbywać przy poszanowaniu wyjątkowego charakteru instytucji wywłaszczenia - w szczególności przesłanki niemożności realizacji danego celu publicznego za pomocą innych środków prawnych oraz stosowania jej tylko w sytuacjach koniecznych, a infrastruktura ta powinna być zaplanowana w momencie wywłaszczenia i ściśle wyznaczona w obowiązującym na konkretną datę planie realizacyjnym. Zatem działki znajdujące się poza wyraźnie wskazanym w akcie notarialnym planem realizacyjnym, były zbędne na cel w nim określony, a późniejsza realizacja na podstawie innych decyzji lokalizacyjnych inwestycji na przedmiotowym terenie, nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości. Wojewoda nie zgodził się z zarzutem Gminy dotyczącym zabezpieczenia wierzytelności z tytułu zwrotu odszkodowania. Zdaniem Wojewody sposób zabezpieczenia zależy od uznania organu, przy czym z treści przepisów u.g.n. nie wynika obowiązek orzeczenia w decyzji o zabezpieczeniu poza przypadkiem hipoteki. Skoro więc orzeczenie o zabezpieczeniu wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego nie stanowi obligatoryjnego elementu decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, to brak takiego zabezpieczenia w osnowie owej decyzji nie może stanowić naruszenia prawa, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy do uchylenia takiej decyzji. W skardze na powyższą decyzję Wojewody, Gmina podnosząc zarzut naruszenia art. 216 § 1 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ugn, a także art. 141 ust. 2 u.g.n., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że skoro Wojewoda uznał, iż inwestycja celu publicznego pod względem położenia w terenie zawierała się na mapie pomiędzy liniami rozgraniczającymi, to działki leżącej poza granicami inwestycji nie można uznać za wywłaszczoną. Ponadto zdaniem Gminy, samo powołanie w decyzji treści art. 141 ust. 2 u.g.n. nie stanowi prawidłowego zabezpieczenia wierzytelności z tytułu zwrotu odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Organy prawidłowo ustaliły i rozważyły materiał dowodowy, właściwie ustalając na jego podstawie stan faktyczny sprawy. Podstawa prawna wydanych decyzji została zrekonstruowana bez zastrzeżeń, a treść rozstrzygnięcia odpowiada konsekwencjom wskazanym w dyspozycjach składających się na tę podstawę norm. Wstępnie Sąd podaje, że nie kwestionuje, iż uczestnicy postępowania M. W., E. W., P. W., M. M. i U. S. są następcami prawnymi K. W. i S. W. Z zalegających w aktach sprawy dokumentów wynika, że aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1971 r. Rep. A Nr [...] K. W. i S. W. zbyli na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działki nr 5 i 6, położone w obr. [...]. Z § 3 umowy wynika explicite, że zbycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. § 2 umowy stanowi z kolei, że ww. nieruchomość jest niezbędna Skarbowi Państwa w związku z budową osiedla mieszkaniowego [...], którego lokalizację szczegółową ustalono decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1971 r. nr [...]. Za zbycie nieruchomości właściciele otrzymali odszkodowanie w łącznej kwocie 38.199,60 zł. Zarówno strony, jak i Sąd nie kwestionuje zalegającej w aktach sprawy dokumentacji geodezyjnej, z której wynika, że dawne działki nr 5 i 6, odpowiadają m. in. częściom działek nr 955/8, 952/2, 1165 i 1166 położonym w obr. [...]. Kolejnym aktem notarialnym, z dnia [...] sierpnia 1972 r. Rep. A Nr [...] K. W. i S. W. zbyli na rzecz Skarbu Państwa w trybie nieruchomość oznaczoną jako działka nr 10/1 położoną w obr. [...]. I w tym wypadku, z postanowień § 3 i § 4 umowy wynika, że podstawę sprzedaży stanowił art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W § 2 umowy wskazano, że celem nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa jest budowa osiedla mieszkaniowego [...], którego lokalizację szczegółową ustalono decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1972 r. nr [...]. Za zbycie nieruchomości właściciele otrzymali odszkodowanie w łącznej kwocie 32.635,20 zł. Zarówno strony, jak i Sąd nie kwestionuje zalegającej w aktach sprawy dokumentacji geodezyjnej, z której wynika, że dawna działka nr 10/1, odpowiada m. in. części działki nr 936/18 położonej w obr. [...]. Uwzględniając postanowienia art. 216 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że: "przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79)", jako prawidłowe należy ocenić rozpoznanie niniejszej sprawy w oparciu o przepisy art. 136 i 137 u.g.n. Z postanowień powołanych przepisów wynika kilka reguł systemowych. Po pierwsze: nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (z uwzględnieniem art. 137) – art. 136 ust. 1 u.g.n. Po drugie: poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – art. 136 ust. 3 u.g.n. I po trzecie: Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany, przy czym, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część – art. 137 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. Sąd nie znajduje uzasadnienia do kwestionowania rozstrzygnięcia co do odmowy zwrotu części działek ew. nr 955/8, nr 952/2 i nr 936/18 – nie kwestionowali go również uczestnicy postępowania. Uwzględniając sposób zagospodarowania części działek ew. nr 955/8, 952/2 i 936/18, odpowiadających fragmentom wywłaszczonych nieruchomości zasadnie przyjęto, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla [...], na dzień 22 września 2004 r. został zrealizowany – powołana data 22 września 2004 roku wynika, z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. P 38/11, którym wskazano zgodny z Konstytucją sposób rozumienia art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Część działki ew. nr 952/2 stanowi fragment wyłożonego kostką chodnika oraz zorganizowanego terenu zieleni z nasadzeniami drzew i krzewów ozdobnych przy budynku bloku nr [...] ul. [...], natomiast części działek ew. nr 955/8 i 936/18 zagospodarowane są fragmentami infrastruktury osiedlowej - części chodników, parkingów, terenu zieleni, placów zabaw. Wszystkie wymienione nieruchomości, zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji z dnia [...] marca 1972 r. nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny ogólny zagospodarowania osiedla mieszkaniowego [...] mieściły się w obszarze inwestycji. Odnośnie rozstrzygnięcia, konweniującego z żądaniem zwrotowym wstępnie należy podać, że działki podlegające zwrotowi, to jest: działka nr 1165/2 o pow. 0,0380 ha (powstała z podziału działki ew. nr 1165), i działka nr 1166/2 o pow. 0,3760 (powstała z podziału działki ew. nr 1166), odpowiadają częściom dawnych działek 5 i 6 zbytych aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1971 r. Rep. A Nr [...]. Sięgnięcie do wymienionej w powołanym akcie decyzji Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1971 r. nr [...] ustalającej lokalizację szczegółową dowodzi, że działki nr 5 i 6, stanowiące wcześniej parcelę gruntową 2182 zostały wprost wskazane w jej treści, jako niezbędne do realizacji celu publicznego, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego osiedla [...]. Ponieważ rzeczona decyzja została wydana przed zawarciem umowy z [...] listopada 1971 roku należy przyjąć, że na ten dzień – na dzień sprzedaży nieruchomości w trybie przepisów wywłaszczeniowych – działki 5 i 6 były niezbędne na cel wywłaszczenia. Sytuacja zmienia się kardynalnie, jeżeli uwzględni się treść decyzji Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1972 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego ogólnego. Z jej załącznika graficznego wynika, że części działek 5 i 6, odpowiadające aktualnie działkom nr 1165/2 o pow. 0,0380 ha (powstała z podziału działki ew. nr 1165), i nr 1166/2 o pow. 0,3760 (powstała z podziału działki ew. nr 1166) nie zostały uwzględnione w granicach planu realizacyjnego inwestycji. Należy zgodzić się z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, że budowa osiedla mieszkaniowego obejmuje swym zakresem także budowę towarzyszącej infrastruktury, a przy weryfikacji przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego należy mieć na względzie, iż osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca jego budowie infrastruktura. Przy ocenie realizacji celu, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, należy więc uwzględnić nie tylko budowę budynków mieszkalnych, ale również budowę innych obiektów służących mieszkańcom osiedla. Do takich obiektów zalicza się pawilony handlowe i usługowe, a także garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze, śmietniki, etc. Odnotować jednak trzeba, co jednoznacznie wynika z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, że część działek nr 5 i 6 w kilka miesięcy po dacie ich nabycia na własność przez Skarb Państwa znajdowała się poza granicami planu realizacyjnego osiedla [...]. Już zatem z tej okoliczności wynika, że ww. nieruchomości stały się zbędne na cel wywłaszczenia – analogiczny pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 13 czerwca 2018 r. I OSK 1779/16. Nie ma również żadnych dowodów, że plan realizacyjny w okresie późniejszym uległ zmianie, włączając przedmiotowe działki w granice inwestycji. Osiedle wybudowano zgodnie z planem realizacyjnym stanowiącym załącznik graficzny do decyzji z [...] roku, a więc w granicach nieuwzględniających aktualnych działek nr 1165/2 i nr 1166/2. Strona skarżąca zakwestionowała decyzję w całości, a zatem i w tej części, która dotyczy zwrotu na jej rzecz zwaloryzowanego odszkodowania za nieruchomość. W skardze nie sformułowano w tym zakresie żadnego zarzutu. Kontrolując tę część rozstrzygnięcia Sąd nie znalazł podstaw do jego zakwestionowania. Stanowi ono odzwierciedlenie sporządzonego na potrzeby postępowania operatu szacunkowego z 14 stycznia 2019 roku. Został on opracowany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia, w swej treści jest logiczny i spójny, wskazuje na podstawy prawne sporządzenia, źródła informacji niezbędnych do sformułowania ostatecznych wniosków, podejście oraz metody wyceny oraz arytmetyczne wzory obliczeń. Sąd ocenia operat jako prawidłowy i akceptuje jego ustalenia. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 141 ust. 2 u.g.n. poprzez niedokonanie w decyzji konkretnego i rzeczywistego zabezpieczenia wierzytelności z tytułu zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za zwrócona nieruchomość. Stosownie bowiem do treści art. 141 ust. 2 u.g.n. wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Sposób zabezpieczenia zależy, zatem od uznania organu, przy czym ani z treści przepisów, ani też innych przepisów ustawy nie wynika obowiązek orzeczenia w decyzji o zabezpieczeniu poza przypadkiem hipoteki. A ponieważ orzeczenie o zabezpieczeniu wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego nie stanowi obligatoryjnego elementu decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, to brak takiego zabezpieczenia w osnowie owej decyzji nie może stanowić naruszenia prawa, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy do uchylenia takiej decyzji. Artykuł 141 ust. 2 u.g.n. nie daje podstawy materialnoprawnej do orzekania w kwestii zabezpieczenia wierzytelności, związanej ze zwrotem nieruchomości. Przepis ten należy traktować jako informacyjny, tj. wskazujący, że Skarb Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego, którym służy zwrot zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość, mogą występować o stosowne zabezpieczenie, na właściwej ku temu drodze, zaś w przypadku, gdy takim zabezpieczeniem miałaby być hipoteka to wystarczająca do jej ustanowienia jest decyzja o zwrocie – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2015 r., I OSK 2292/13, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5.02.2015 r., I OSK 2169/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 17.10.2017 r., II SA/Kr 660/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 16.10.2013 r., II SA/Rz 707/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 marca 2018 r. II SA/Łd 107/18. W ocenie Sąd zdanie drugie art. 141 ust. 2 u.g.n.: "Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej" należy odczytywać w treściowej korelacji z art. 110 pkt 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2204 ze zm.), który stanowi, że: "Hipotekę przymusową można uzyskać także na podstawie decyzji administracyjnej, o ile przepisy szczególne tak stanowią, chociażby decyzja nie była ostateczna". Z treści powołanego przepisy wynika wprost, że decyzja administracyjna nie jest źródłem hipoteki, a jedynie podstawą do jej ustanowienia. Treść decyzji zwrotowej o ile zawiera rozstrzygnięcie zobowiązujące do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania (art. 140 ust. 1 u.g.n.) per se stanowi podstawę ustanowienia hipoteki przymusowej, o ile na taką formę zabezpieczenia wierzytelności zdecyduje się Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Użyty w art. 141 ust. 2 u.g.n. zwrot "Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości" należy odnosić do woli wierzyciela ujawnionej już po postępowaniu i poza postępowaniem zwrotowym. Po wydaniu decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i o obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego podejmuje decyzję o zabezpieczeniu tak powstałej wierzytelności. Jeżeli zdecyduje się na zabezpieczenie jej w formie hipoteki przymusowej, która przecież jest jednym z wielu sposobów zabezpieczenia wierzytelności, wówczas decyzja zwrotowa – stosownie do art. 110 pkt 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w zw. z art. 140 ust. 2 u.g.n. będzie podstawą jej ustanowienia. To czy w decyzji zwrotowej zawarto passus o zabezpieczeniu wierzytelności hipoteką, dla skuteczności wniosku o ustanowienie hipoteki jest bez znaczenia, albowiem jednoznaczne dyrektywy normatywne w tym zakresie formułuje art. 140 ust. 2 u.g.n. Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił – art. 151 P.p.s.a.