II SA/Rz 1368/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Elżbieta Mazur – Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do przedstawienia ekspertyzy technicznej -skargę oddala- Przedmiotem skargi D. K. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB ) z [...] listopada 2017 r. nr [...] zobowiązujące do przedłożenia ekspertyzy technicznej. W podstawie prawnej organ wskazał art.138 § 1 pkt 2 K.p.a. Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie w sprawie budowy kanalizacji sanitarnej zlokalizowanej na działce nr ewid. 2018 położonej w miejscowości W., gm. [...]., w oparciu o decyzję Starosty [...] z [...] września 1999 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Gminie [...] pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej wraz z przykanalikami, przepompowniami ścieków i ich zasilaniem w energię elektryczną dla miejscowości W., gmina [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. ([...]) PINB umorzył postępowanie w sprawie kanalizacji sanitarnej zlokalizowanej na działce nr 2018 w miejscowości W. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone na mocy decyzji WINB z [...] września 2016 r. ([...]). Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu PINB uznając, że lokalizacja, średnica i długość sieci na działce D. K. (dz. nr 2018) jest zgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz zgodny jest też kierunek spływu ścieków na ww. działce oraz uznając zmiany w zakresie głębokości i przesunięcia na sieci jednej studzienki za nieistotne, decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...] PINB umorzył w całości prowadzone postępowanie. WINB po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ nie podzielił stanowiska, że nie doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu. Zauważył, że zmiany projektowanej kanalizacji na działce nr 2018 w zakresie usytuowania studzienek oraz rzędnych studzienek, spadków i rzędnych (głębokości posadowienia kanalizacji) są zmianami dotyczącymi projektu zagospodarowania terenu, to oznacza, że zostały wykonane w sposób o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – zwana dalej "P.b."). Wskazano na konieczność rozważenia na jakim odcinku zmiana spadków przedmiotowej kanalizacji sanitarnej może mieć wpływ na działanie kanalizacji na działce nr 2018. W ponowienie prowadzonym postępowaniu PINB poinformował strony o prowadzonym postępowaniu dotyczącym kanalizacji sanitarnej zlokalizowanej na działce nr ewid. 2018 położonej w miejscowości W., jednocześnie informując, że zostało uzupełniająco wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie kanalizacji sanitarnej, zrealizowanej na działkach nr ewid. 2019/2, 2010, 2015 w W., gm. [...]. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] PINB, działając na podstawie art. 123 i art. 124 K.p.a. oraz art. 81c ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. zobowiązał Gminę [...], jako inwestora i właściciela sieci kanalizacji sanitarnej, zrealizowanej na działkach nr ewid. 2019/2, 2010, 2018, 2015 w W., gm. [....], na podstawie decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] września 1999r., wydanej przez Starostę [...], do dostarczenia do PINB, w terminie do dnia [...] października 2017 r., ekspertyzy technicznej określającej jakość wykonanych robót budowlanych, związanych z budową odcinka sieci kanalizacji sanitarnej na działkach nr ewid. 2019/2, 2010, 2018, 2015 w W., gm. [...] sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i będącą członkiem właściwej izby samorządu zawodowego. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zachowanie spadków i przepływów w sieci kanalizacji sanitarnej na działkach nr 2019/2, 2010, 2018, 2015 w W. może mieć wpływ na działanie kanalizacji na działce nr 2018. Uznał, że kanalizacja zrealizowana została niezgodnie z przyjętymi założeniami projektowymi, a zrealizowane spadki i napełnienia kanału mogą budzić wątpliwości. Nie zostały przenalizowane przez projektanta, pod kątem prawidłowego funkcjonowania kanalizacji i jej wpływu na środowisko. Zażalenie na to postanowienie złożyła D. K. Przyznała, że sporządzenie ekspertyzy jest potrzebne, jednak by była ona rzetelna i uczciwa (tj. sporządzona przez kogoś "spoza województwa podkarpackiego"), składa zażalenie. Zakwestionowała ustalenia organu dotyczące utrzymywania przez zarządcę sieci ww. obiektu w należytym stanie technicznym. Wskazała na nieprawidłowe działanie i funkcjonowanie kanalizacji sanitarnej. Po przeanalizowaniu sprawy WINB wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wyznaczonego na wykonanie obowiązku wynikającego z postanowienia i w tym zakresie wyznaczył termin dostarczenia nakazanej ekspertyzy technicznej do dnia [...] stycznia 2018 r.; w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zażalenie nie ma wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Żądanie przedłożenia ekspertyzy technicznej zostało prawidłowo i zasadnie sformułowane. Postanowienie jest zgodne z prawem, jedynie z uwagi na upływ wyznaczonej daty na przedstawienie żądanej ekspertyzy - w trybie reformatoryjnym, ustalono nowy termin na spełnienie obowiązku wynikającego z postanowienia. Powołując się na art. 81c ust. 1 i 2 P.b. organ wyjaśnił, że koniecznym warunkiem do zastosowania tego przepisu jest ustalenie i wskazanie okoliczności powodujących powstanie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu, lub co do jakości wykonanych robót i zastosowanych materiałów budowlanych. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu, zgromadzony materiał dowodowy dotyczący robót budowlanych związanych z budową odcinak sieci kanalizacji sanitarnej dawał podstawę do nałożenia obowiązku przewidzianego art. 81c ust. 2 P.b. Podał, że w toku postępowania ustalono, że przedmiotowa kanalizacja sanitarna jest wykonana w sposób o jakim mowa w art. 50 ust. 4 P.b. Z akt sprawy wynika, że zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] września 1999 r. - na działce nr ewid. 2018 położonej w miejscowości W. została zaprojektowana jedna studzienka na sieci kanalizacji sanitarnej ø 200, w południowej części działki przy granicy z działką nr ewid. 2010. Studzienka ta oznaczona w projekcie jako G101 posiada rzędne 211.50/208.30. Projektowana głębokość dna kanału studzienki G101 wynosi 3,20m. Organ podał, że z inwentaryzacji geodezyjnej wynika, że wykonana studzienka w południowej części działki nr ewid. 2018 od strony działki nr ewid. 2010, oznaczona na inwentaryzacji jako S-10, posiada rzędne 212.10/210.82. Faktyczna głębokość dna kanału tej studzienki wynosi 1,28m. Ponadto na przedmiotowej działce nr ewid. 2018 wykonana została dodatkowo druga studzienka kanalizacji sanitarnej, zlokalizowana przy granicy z działką nr ewid. 2015, która według zatwierdzonego projektu budowlanego była zaprojektowana na działce sąsiedniej nr ewid. 2015 przy granicy z działką nr ewid. 2018. Studzienka projektowana na działce nr ewid. 2015 to studzienka oznaczona w projekcie jako G3 o rzędnych 211.30/208.86-208.20. Projektowana głębokość dna kanału tej studzienki wynosi 3,10m. Jest to studzienka zbierająca ścieki z kierunku północnego i południowego z odprowadzeniem do studzienki E20 (210.60/207.63) na kolektorze ø 250 po drugiej stronie drogi. Jak wskazał organ taka koncepcja sieci została przewidziana w zatwierdzonym w projekcie budowlanym. Natomiast studzienka, która została wykonana na działce nr ewid. 2018 przy granicy z działką nr ewid. 2015, zgodnie z inwentaryzacją geodezyjną oznaczona jako S-8, posiada rzędne 211.51/210.72 i przeprowadza ścieki w kierunku północnym. Faktyczna głębokość dna kanału tej studzienki wynosi 0,79m. Jak zauważył organ usytuowanie studzienek na rzędnych (głębokości) posadowienia kanalizacji różnej od projektowanej, zmienia zasadniczo założenia i parametry techniczne sieci na tym odcinku. Istotnym czynnikiem wpływającym na prawidłowość funkcjonowania kanalizacji sanitarnej jest właściwe dobranie spadków. Nieprawidłowości w tym zakresie mogą powodować zakłócenia w przepływie, co z kolei może wpływać na osadzanie się ścieków na dnie kanału, lub prowadzić do zakłóceń zagrażających środowisku. Wskazano, że z projektu budowlanego wynika, że zaprojektowany spadek kanalizacji na odcinku obejmującym działkę nr ewid. 2018 od studzienki G102-G101-G3 jest stały i wynosi 0,5%. Natomiast z operatu geodezyjnego wynika, ze w rzeczywistości na tym odcinku na dopływie do studzienki oznaczonej w operacie jako S-10 spadek wynosi 0,35%, na odcinku pomiędzy studzienkami S-10 ÷ S-8 wynosi 0,88%, na odpływie ze studzienki S-8 wynosi 0,32%. Z danych przedstawionych na inwentaryzacji geodezyjnej, dno studzienki wykonanej na działce nr ewid. 2018 od strony działki nr ewid. 2015, znajduje się na głębokości 0,79m, a więc w strefie przemarzania gruntu co dowodzi, że studzienka ta nie została wykonana zgodnie z zasadami wiedzy i sztuki budowlanej. Organ odwoławczy zauważył, że w aktach sprawy nie ma dokumentów świadczących o zamieszczeniu w projekcie budowlanym wymaganych, odpowiednich informacji (rysunek i opis), które nie tylko potwierdzałyby w sposób jednoznaczny oświadczenie projektanta dotyczące kwalifikacji "zamierzonego odstąpienia", ale również potwierdzałyby prawidłowość wykonania kanalizacji pod względem technicznym, po wprowadzeniu w/w odstępstw od zatwierdzonego projektu. WINB wskazał, że powyższe okoliczności potwierdzają istnienie uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości i jakości robót budowlanych związanych z wykonaną kanalizacją sanitarną na w/w działkach. Koniecznym jest zażądanie przedmiotowego opracowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie D. K.. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, które w jej ocenie jest bezprzedmiotowe - żądana ekspertyza została już wydana. Zarzuciła naruszenie art. 84 w zw. z art. 24 K.p.a. poprzez brak uwzględnienia jej wniosku o wydanie ekspertyzy przez biegłego spoza województwa podkarpackiego. Wyjaśniła, że w dniu [...] września 2017 r. ekspertyza został już sporządzona i została opracowana przez T. G., który jej zdaniem nie dysponuje stosownymi wiadomościami specjalistycznymi (jest specjalistą z zakresu inżynierii środowiska, nie zaś budownictwa). Zdaniem skarżącej organ winien zostać zobowiązany do przeprowadzenia postępowania w kierunku naprawy kanalizacji na jej działce nr 2018, zgodnie z projektem budowlanym z 1999 r. To spowoduje prawidłowe funkcjonowanie kanalizacji a sprawa zostanie załatwiona. Postępowanie toczy się już od maja 2013 r. a podejmowane czynności są bezcelowe i stronnicze, prowadzą do rażąco przewlekłego postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany dotychczasowego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne, jak stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066/, sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że ocenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm./, zwanej dalej "Ppsa". Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, z mocy art. 145 § 1 Ppsa, zobligowany jest do uchylenia decyzji lub postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 Ppsa. W myśl którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowania, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, iż odpowiada ono wymogom prawa i dlatego skarga, zgodnie z art. 151 Ppsa, podlegała oddaleniu. Przedmiotem skargi, a tym samym kontroli sądowej jest postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. W myśl tego przepisu organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 /art. 81 c ust. 1 P.b. wskazuje uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego/, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Według zaś art. 81 c ust. 4 P.b. w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Postanowienie wydane na podstawie cyt. wyżej art. 81 c ust. 2 P.b. ma charakter dowodowy, a więc ma dostarczyć materiału dowodowego /ustaleń faktycznych/ uzasadniającego podjęcie jednej z decyzji przewidzianych w Prawie budowlanym. W wyroku z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn.. akt II OSK 1324/08, Lex nr 1338939 NSA stwierdził: "postanowienie wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania przewidzianego w ustawie – Prawo budowlane, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadnić wszczęcie takiego postępowania". Przesłanką nałożenia obowiązków określonych w art. 81 c ust. 2 P.b. jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Organ obowiązany jest w takim przypadku wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym, konkretnym stanie faktycznym. Jeśli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy /zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13.10.2015 r., sygn. akt II SA/Bk 546/15/. Stosując powyższy przepis, który stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków, organ nie może dokonywać wykładni rozszerzającej. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu, w świetle zebranego w sprawie niniejszej materiału dowodowego, że zaistniały podstawy do zastosowania art. 81 c ust. 2 P.b., a przy tym organy nie przekroczyły w żadnym zakresie granic uznania administracyjnego /w przepisie tym posłużono się zwrotem "może nałożyć" obowiązek dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, czyli zastosowanie tego przepisu pozostawione zostało uznaniu organu administracyjnego/. Uzasadniając podstawy nałożonego obowiązku organy przekonująco wyjaśniają, że roboty budowlane związane z budowa odcinka sieci kanalizacji sanitarnej na działkach nr 2019/2, 2010, 2018, 2015 w W. zostały wykonane w sposób, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. Z ustaleń dokonanych zaskarżonym postanowieniem, znajdującym wsparcie w materiale dowodowym, w szczególności wynika, że na działce nr 2018 /własność skarżącej/ wg projektu budowlanego /zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...].09.1999 r. [...]/ zaprojektowano jedną studzienkę na sieci kanalizacji sanitarnej Ø 200, w południowej części działki przy granicy z działką nr 2010, a która to studzienka oznaczona w projekcie jako G 101 posiada rzędne 211.50/208.30, zaś głębokość dna kanału tej studzienki wynosi 3,20 m. Natomiast z inwentaryzacji geodezyjnej, znajdującej się w aktach sprawy wynika, że opisana wyżej studzienka, oznaczona na inwentaryzacji jako S-10 posiada rzędne 212.10/210.82, a faktyczna głębokość dna kanału tej studzienki wynosi 1,28 m. Nadto na działce nr 2018 wykonana została dodatkowa studzienka kanalizacji sanitarnej przy granicy z działką nr 2015, a która wg projektu budowlanego zaprojektowana była na sąsiedniej działce nr 2015 przy granicy z działką nr 2018. Studzienka projektowana na działce nr 2015 to studzienka oznaczona w projekcie jako G 3 o rzędnych 211.30/208.86 – 208.20. i głębokości dna kanału 3,10 m. Jest to studzienka zbierająca ścieki z kierunku północnego i południowego z odprowadzeniem do studzienki E 20/210.60/207/63/ na kolektorze Ø 250 po drugiej stronie drogi. Taka koncepcja wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego. Natomiast studzienka wykonana na działce nr 218 przy granicy z działką nr 2015, zgodnie z inwentaryzacją geodezyjną oznaczona jako S-8, posiada rzędne 211.51/210.72, przeprowadza ścieki w kierunku północnym, a faktyczna głębokość dna kanału tej studzienki wynosi 0,79 m. Trafnie więc przyjęto, że usytuowanie studzienek na rzędnych /głębokości/ posadowienia kanalizacji innej od projektowanej zmienia zasadniczo założenia i parametry techniczne sieci kanalizacji sanitarnej na tym odcinku obliczeniowym. Trafnie też wykazano nieprawidłowości w zakresie spadków, będących istotnym czynnikiem wpływającym na prawidłowość funkcjonowania kanalizacji. Zaprojektowany spadek kanalizacji na odcinku obejmującym działkę nr 2018 od studzienki G 102- G 101 jest stały i wynosi 0,5 %, natomiast z operatu geodezyjnego wynika, że na tym odcinku spadki wynoszą 0,35 %, 0,88 % i 0,32 %. Nadto z inwentaryzacji geodezyjnej wynika, że dno studzienki wykonanej na działce nr 2018 od strony działki nr 2015 znajduje się na głębokości 0,79 m, a więc w strefie przemarzania, czyli niezgodnie z zasadami wiedzy i sztuki budowlanej. Trzeba podkreślić, jak trafnie zresztą zauważyły organy obu instancji, że w aktach sprawy brak jest dokumentów świadczących o zamieszczeniu w projekcie budowlanym wymaganych, odpowiednich informacji /opis i rysunek/ potwierdzających oświadczenie projektanta co do kwalifikacji odstępstw, a przede wszystkim też potwierdzających prawidłowość wykonania kanalizacji pod względem technicznym, po wprowadzeniu stwierdzonych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W takim stanie rzecz stanowisko organów o istnieniu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości i jakości robót budowlanych związanych z wykonaniem kanalizacji sanitarnej na działkach nr 2019/2, 2010, 2018, 2015 i konieczności sporządzenia, na koszt inwestora i właściciela sieci kanalizacji sanitarnej, fachowej ekspertyzy dla wyjaśnienia tych specjalistycznych zagadnień, oceniającej wykonane roboty zasługuje na akceptację Sądu. Nałożenie obowiązku przedłożenia fachowej ekspertyzy było konieczne, a tym samym uzasadnione. W tych okolicznościach zarzuty skargi, przede wszystkim wskazujące na konieczność sporządzenia ekspertyzy przez "biegłego spoza województwa podkarpackiego" nie mając żadnego uzasadnienia prawnego i faktycznego, nie mogły spowodować uchylenia zaskarżonego postanowienia. Chybione jest też zawarte w skardze stwierdzenie, iż żądana ekspertyza została już wydana i bezprzedmiotowe jest zaskarżone postanowienie. Zarzuty skargi, jakoby podejmowane przez organy czynności były bezcelowe i stronnicze, a także prowadziły do rażąco przewlekłego postępowania nie znajdują wsparcia w materiale dowodowym sprawy. Świadczą o braku zrozumienia istoty postępowania, w którym zapadło skarżone postanowienie, mające charakter dowodowy i które służyć będzie dopiero rozstrzygnięciu sprawy co do istoty. Z tych wszystkich powodów na podstawie art. 151 Ppsa skarga została oddalona.