II SA/Rz 1370/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. H. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia -skargę oddala- Przedmiotem skargi A. H. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej zwanego WINB) z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej zwany WSA) prawomocnym wyrokiem z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 64/12 oddalił skargę A. H. na decyzję WINB z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...]. Rozstrzygnięciem tym utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej PINB) z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], nakazującą A. H. rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego, usytuowanej na działce nr ewid. 55/1, położonej w miejscowości R., gm. [...]. Opisany wyrok WSA stał się prawomocny. Upomnieniem z dnia 30 lipca 2012 r. PINB wezwał A. H. do wykonania ciążącego na nim obowiązku rozbiórki w/w rozbudowanej części budynku mieszkalnego, w terminie 14 dni od daty doręczenia upomnienia i pouczył, że w przypadku niewykonania obowiązku zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Z uwagi na niezastosowanie się do upomnienia PINB wystawił tytuł wykonawczy z dnia 10 października 2012 r., o nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., nr [...] PINB nałożył na A. H. grzywnę w wysokości 44 525 zł, 75 gr w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego, usytuowanej na działce nr ewid. 55/1, położonej w miejscowości R., gm. [...]. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 a pkt 12 b ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015; zwana dalej p.e.a.) jednym ze środków egzekucji jest grzywna w celu przymuszenia. Następnie wskazując na art. 119 § 1 p.e.a. wyjaśniono, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. W końcowej części wskazał jakimi kierował się kryteriami przy ustalaniu wysokości grzywny, uzasadniając przy tym kwotę zastosowanej grzywny i opisując szczegółowo sposób jej obliczenia. W zażaleniu do WINB A. H. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o wstrzymanie czynności egzekucyjnych do końca maja 2013 r. i wyjaśnił, że nie jest w stanie dokonać rozbiórki budynku w określonym terminie z tego powodu, że brat z rodziną dotychczas nie wyprowadzili się z niego mimo prawomocnego wyroku eksmisyjnego, zaś gmina nie dostarczyła im, mimo takiego obowiązku, lokalu socjalnego. Z tego powodu cywilne postępowanie egzekucyjne zostało ostatecznie umorzone. WINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Po rozpatrzeniu skargi A. H. na w/w postanowienie - WSA wyrokiem z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 38/13 - uchylił zaskarżone postanowienie. Wyrok stał się prawomocny. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że elementem stanu faktyczno-prawnego, istotnym dla ustalenia wysokości wymierzonej grzywny, aktualnym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia organu II instancji, który umknął uwadze tego organu był ogłoszony w Dzienniku Urzędowym GUS z 2012 r. Nr 55 z dnia 26 listopada 2012 r. Komunikat Prezesa GUS z dnia 22 listopada 2012 r., zgodnie z którym cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego w III kwartale 2012 r. wynosiła 3 915 zł. W chwili wydania postanowienia przez organ I instancji cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego zgodnie z Komunikatem Prezesa GUS wynosiła 4 103 zł. Sąd zwrócił uwagę, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie została wyłączona zasada wynikająca z ogólnego postępowania administracyjnego dotycząca przeniesienia właściwości na organ II instancji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez ten organ w razie złożenia zażalenia. Wprost przeciwnie – można znaleźć jej potwierdzenie w przepisach np. art. 17 i art. 23 § 4 p.e.a. Sąd wyjaśnił, że oznacza to obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy według stanu faktycznego i prawnego aktualnego na dzień wydania przez ten organ właściwego orzeczenia. Konsekwencją powyższego był obowiązek WINB uwzględnienia aktualnego na dzień wydania postanowienia przez ten organ komunikatu Prezesa GUS, tym bardziej, że wskazana tam cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego przyjmowana do obliczania wysokości grzywny nakładanej w celu przymuszenia do wykonania obowiązku jest niższa od zastosowanej przez organ I instancji z II kwartału 2012 r. Stwierdzone uchybienie niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy, co z kolei obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Grzywna bowiem powinna być ostatecznie wymierzona w niższej wysokości niż to uczynił PINB przyjmując cenę 1 m2 powierzchni użytkowej mieszkania w wysokości aktualnej na dzień orzekania przez ten organ (za II kwartał 2012 r.). Sąd wskazał, że w razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ przyjmie aktualną na dzień wydania postanowienia w postępowaniu zażaleniowym cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego wynikającą z ostatniego Komunikatu Prezesa GUS i ewentualnie zasadę reformationis in peius. Po ponownym rozpoznaniu sprawy WINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie PINB z [...] października 2012 r., w części dotyczącej wysokości grzywny i jednocześnie w tym zakresie ustalił wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku w kwocie 42 094 zł, 90 gr, w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu WINB stwierdził, że egzekwowany obowiązek istnieje, nie został wykonany, i jest wymagalny. Stosując się do zaleceń WSA zawartych w wyroku z dnia 13 czerwca 2013 r. wskazał, że w postępowaniu zażaleniowym przy ustaleniu wysokości grzywny przyjąć należy aktualną cenę 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego wynikającego z ostatniego Komunikatu Prezesa GUS z dnia 22 sierpnia 2013 r. ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym GUS z 2013 r. poz. 34 z dnia 26 sierpnia 2012 r. Zgodnie z tym Komunikatem cena 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2013 r. wynosi 3879 zł. Obecnie ogłoszona cena 1 m² jest niższa niż cena 1 m² aktualna w chwili wydania postanowienia przez organ egzekucyjny (4103 zł). W związku z tym reformatoryjnie należy ustalić wysokość grzywny w celu przymuszenia do wykonania przedmiotowego obowiązku – jako iloczyn powierzchni zabudowy rozbudowanej części budynku – 54,26 m² (2,5 m x (7,90-2,90m) + 2,9 m x 14,4 m = 54,26 m²) i 1/5 ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2013 r. wynoszącej 3 879 zł. Wobec opisanych powyżej uwarunkowań, żądanie sformułowane w zażaleniu o uchylenie zaskarżonego postanowienia – nie zasługuje na uwzględnienie. A. H. wniósł do WSA skargę na postanowienie WINB z dnia [...] listopada 2013 r. domagając się uchylenia w całości postanowień obydwu instancji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) art. 33 pkt 5 p.e.a., przez nałożenie grzywny w celu przymuszenia, podczas gdy obowiązek rozbiórki jest niewykonalny, gdyż mimo zaangażowania wszystkich swych sił i możliwości zarówno komornik sadowy jak i wójt gminy uniemożliwili skarżącemu wyeksmitowanie B. H. z tej przybudówki, a prokuratura i sąd nie dopatrzył się przestępstwa – co powoduje, że skarżący nie jest w stanie wykonywać tego obowiązku, 2) art. 7 k.p.a., przez naruszenie zasady interesu społecznego skarżącego oraz przez zaniechanie przez organy obydwu instancji dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z którego wynika, że skoro organy państwowe uniemożliwiły skarżącemu zgodne z prawem przeprowadzenie eksmisji osoby trzeciej zajmującej przybudówkę, to skarżący nie ma możliwości dokonania tej rozbiórki, 3) art. 8 k.p.a., przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa przez opisane wyżej działanie, 4) art. 6 k.p.a., przez wydanie zaskarżonego postanowienia wbrew przepisom prawa, skoro skarżący chce rozebrać przybudówkę, a nie może tego wykonać, gdyż wykonanie eksmisji lokatora uniemożliwiają mu organy, mimo wielokrotnych pism i próśb skarżącego. W uzasadnieniu skarżący nie zgodził się z zaskarżonym postanowieniem. Podniósł, że nie rozumie działania organów nadzoru budowlanego i zwrócił się do Sądu o wyjaśnienie, w jaki sposób uchyla się od obowiązku wykonania rozbiórki i co spowodowało wymierzenie tak wysokiej grzywny. Wskazał, że przybudówka została wybudowana na jego działce i mimo, że chce ją rozebrać, nie ma fizycznej możliwości, aby zrealizować ten obowiązek. Podniósł, że nikt nie zgodzi się wjechać buldożerem w przybudówkę i zrównać ją z ziemią, gdyż mieszkają tam ludzie i natychmiast zostałby aresztowany przez Policję. Podniesiono, że już w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2012 r. wskazywano, że obowiązek rozbiórki jest niewykonalny gdyż zamieszkuje go B. H. z rodziną. Skarżący dążył do wszczęcia postępowania egzekucyjnego lecz nieskutecznie, bowiem Wójt Gminy [...] nie przydzielił w/w lokalu socjalnego. Stąd nikt nie zgodzi się rozebrać przybudówki gdy zamieszkują w niej ludzi. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga A. H. jako nieuzasadniona podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Organu odwoławczego o utrzymaniu w mocy postanowienia o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. W podstawie prawnej tego aktu wskazano w szczególności art. 119 p.e.a. Stosownie do jego treści grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Według art. 122 p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny, które powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub w wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Szczególne regulacje dotyczą opisywanego środka egzekucyjnego gdy ma on na celu wykonanie obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. Otóż w myśl art. 121 § 4 p.e.a. jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wysokość tej grzywny w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Z uwagi na fakt, iż w niniejszej sprawie orzekał WSA w pierwszej kolejności należało skontrolować to, czy wytyczne i zalecenia zawarte w wyroku z dnia 13 czerwca 2013 r. o sygn. II SA/Rz 38/13, zostały przez WINB wykonane, do czego zobowiązywał ten organ przepis art. 153 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, iż organ odwoławczy zastosował się do tego zalecenia w/w wyroku, w którym Sąd zobowiązał go do kierowania się aktualną na dzień wydania postanowienia ceną 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego wynikającą z Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Otóż na chwilę wydawania zaskarżonego postanowienia cena 1 m² wynosiła według Komunikatu Prezesa GUS z 22 sierpnia 2013 r. w sprawie ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2013 r. (Dz.Urz. GUS z 2013 r. poz. 34), kwotę 3879 zł. Kolejny komunikat Prezesa GUS ogłoszony został po dacie wydania postanowienia przez WINB bo dnia [...] listopada 2013 r., co powoduje że nie mógł być on brany pod uwagę przy ponownie rozpoznawanym zażaleniu. Zawarte w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, oparte na twierdzeniu o braku możliwości wykonania nałożonego na skarżącego obowiązku rozbiórki nielegalnie wybudowanej przybudówki, nie są zasadne. Podnoszone w skardze okoliczności nie mają wpływu na legalność kontrolowanego aktu, bowiem z uwagi na czasowy charakter niewykonalności obowiązku wykonania rozbiórki mogą być podstawą do zastosowania przez WINB przepisu art. 24 § 6 u.p.e.a. W myśl tej regulacji : organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Należy zauważyć, iż skarżący w treści zażalenia z dnia 22 października 2012 r. zawarł żądanie kierowane do WINB o wstrzymanie czynności egzekucyjnych do końca maja 2013 r. Wniosek ten został przez Organ pozytywnie rozpoznany postanowieniem WINB z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]. Na jego mocy Organ odwoławczy wstrzymał czynności egzekucyjne w postępowaniu prowadzonym przez PINB do dnia 31 maja 2013 r. zgodnie z wnioskiem zobowiązanego. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika aby A. H. po tej dacie informował Organ nadzoru o trwaniu okoliczności, które legły u podstaw opisanego wyżej postanowienia. A. H. uczestnicząc w oględzinach sprawdzenia wykonania nakazu rozbiórki rozbudowy części budynku mieszkalnego w dniu 8 listopada 2013 r. nie wnosił w ich trakcie jakichkolwiek, uwag co potwierdza treść protokołu, którego odpis znajduje się w przesłanych do Sądu aktach administracyjnych. Jeżeliby zobowiązany ponowił swój wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych, to obowiązkiem Organu nadzoru byłoby się do niego ustosunkować w postaci postanowienia. Celem powyższego unormowania jest możliwość uwzględnienia w toku postępowania egzekucyjnego zaistniałych indywidualnych okoliczności, uzasadniających czasowe zaprzestanie prowadzenia egzekucji, stanowiące odstępstwo od zasady możliwie najszybszego wykonania zobowiązania, co uzasadnione jest chociażby z uwagi na koszty postępowania egzekucyjnego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. III SA/Wa 1059/08, LexPolonica nr 2152369). Zaskarżonym do WSA postanowieniem, Organ odwoławczy dokonał kontroli postanowienia PINB o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, a ponieważ na chwilę orzekania przez WINB obowiązek administracyjny nie został wykonany, to nałożona na skarżącego grzywna w celu przymuszenia odpowiada przepisom prawa w tym w szczególności art. 119 § 1 i art. 121 § 5 u.p.e.a. Zobowiązanemu zostało doręczone właściwie sporządzone upomnienie oraz tytuł wykonawczy (karta akt nr 17 i 19). Oględziny obiektu z dnia 8 listopada 2013 r. i sporządzona w ich ramach dokumentacja fotograficzna nie pozwalały uznać, że samowolnie rozbudowana część budynku mieszkalnego została rozebrana. Jednocześnie ponieważ WINB w trakcie postępowania nie był informowany przez żalącego o czasowej niewykonalności nałożonego obowiązku, to nie mogło to wpłynąć na sposób rozpatrzenia zażalenia od postanowienia PINB, w tym nie mogło spowodować wydania postanowienia o wstrzymaniu czynności egzekucyjnych. Poprzednio złożony wniosek został pozytywnie rozpatrzony, przez Organ, który prowadził czynności egzekucyjne po dniu, do którego były one wstrzymane. Nie ma przeszkód aby zobowiązany ponowił swój wniosek, jeżeli jak twierdzi nałożony na niego obowiązek nie może być z przyczyn od niego niezależnych wykonany w dającym się przewidzieć czasie. Sąd w toku wykonywania swych kompetencji kontrolnych nie dostrzegł innych niż podane w skardze naruszeń przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Z tych przyczyn skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.