II SA/Rz 1374/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2016 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami budynku garażowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. Z. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A.Z. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej "WINB", z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia budynku garażowego do stanu zgodnego z przepisami, wydana w następującym stanie sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego , dalej PINB, decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] działając na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm., dalej "P.b. z 1974 r.") nakazał zarządcy budynku garażowego posadowionego na działce nr 851 obr. 8 [...], położonej w J. przy ul. [...] – J.O., w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r., doprowadzić obiekt budowlany do stanu zgodnego z przepisami poprzez wykonanie następujących robót budowlanych: wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego w ścianie południowej od strony istniejącego przy tej ścianie niskiego budynku garażowego (pkt 1), wykonanie wymaganej w pomieszczeniu garażowym wentylacji grawitacyjnej (otworu wywiewnego w drzwiach garażu lub w ścianie garażu oraz wykonanie otworu wywiewnego w ścianie garażu lub jako wywiew udrożnienie przewodu wentylacyjnego wykonanego w stropodachu budynku) (pkt 2 ), po wykonaniu tych robót zlecić osobom posiadającym odpowiednie uprawnienia wykonanie protokołów badań i sprawdzeń wykonanej wentylacji oraz istniejącej w budynku instalacji elektrycznej (pkt 3). Organ I instancji ustalił, że decyzją z dnia [...] maja 1977 r. nr [...] Naczelnik Miasta [...] zatwierdził plan realizacyjny i udzielił poprzedniej właścicielce działki nr 851 przy ul. [...] pozwolenia na budowę garażu tymczasowego o wymiarach 6,0 x 3,5 m, który miał zostać rozebrany po rozpoczęciu inwestycji państwowych. Ustalenie, że wymiary garażu wybudowanego przed 1995 r. wynoszące 6, 90 x 3, 60 m odbiegały od określonych w decyzji było podstawą uznania, że budynek nie został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, stanowi zatem samowolę budowlaną. W ocenie organu brak było podstaw do orzeczenia jego rozbiórki w trybie art. 37 P.b. z 1974 r., zachodzi jednak konieczność doprowadzenia garażu do stanu zgodnego z przepisami technicznymi. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła A.Z. - współwłaścicielka działki sąsiedniej. Podniosła, że przedmiotowy garaż miał być wykonany, zgodnie z decyzją, z materiałów łatworozbieralnych o charakterze tymczasowym i miał zostać rozebrany przez inwestora z chwilą rozpoczęcia inwestycji państwowej na tym terenie. Wskazała, że z garażu odprowadzane są wody opadowe na działkę sąsiednią nr 852, a taki stan pogarsza warunki użytkowe dla otoczenia, tym bardziej że znajduje się on w granicy działek. WINB opisaną na wstępie decyzję działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a.") uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowania przed organem I instancji w całości. Organ odwoławczy odmiennie niż organ I instancji ocenił, że wybudowany garaż jest obiektem objętym pozwoleniem na budowę z dnia [...] maja 1977 r. Dowodzą temu ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniu 16 lutego 2015 r. Jest to obiekt murowany stanowiący dobudowę do istniejących garaży drewnianych, zgodnie z zatwierdzonym nią planem realizacyjnym oraz spełnia wymogi przeciwpożarowe. Różnica 10 cm w szerokości garażu jest dopuszczalna i może wynikać z błędu pomiarowego przy projektowaniu lub przy realizacji garażu. Skoro zatem budynek garażowy nie powstał w warunkach samowoli budowlanej oceny jego legalności nie można dokonywać przez pryzmat art. 37 i 40 P.b. z 1974 r. bowiem po myśli art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 290, dalej "P.b. z 1994 r.") regulacje te stosuje się do obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę. W konsekwencji ponieważ organem właściwym do egzekwowania obowiązku rozbiórki garażu wybudowanego na podstawie czasowego pozwolenia na budowę jest organ administracji architektoniczno - budowlanej - Starosta J., brak było podstaw do prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowanego. W sprawie nie doszło do naruszenia zakazu orzekania na niekorzyść strony bowiem zaskarżona decyzja rażąco do narusza prawo. W skardze na opisaną na wstępie decyzję A.Z. i M.Z. wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych zarzucili nieustalenie rzeczywistych wymiarów garażu oraz brak oceny czy odpowiadają one wymogom decyzji o pozwoleniu na budowę. W szczególności zakwestionowali ustalenie wymiaru ściany zewnętrznej na podstawie kserokopii mapy zasadniczej stanowiącej załącznik do protokołu kontroli z dnia 26 lutego 2015 r. i stwierdzenie na tej podstawie, że obiekt został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Zastrzeżenia skarżących wzbudziło także stwierdzenie, że wybudowany obiekt odpowiada obiektowi określonemu w pozwoleniu skoro ten miał mieć charakter obiektu tymczasowego wykonanego materiałów łatworozbieralnych, a wybudowany obiekt ma fundamenty, podmurówkę, ściany z pustaków, stropodach z żelbetonowej płyty oraz dach pokryty papą. W ocenie skarżących organ winien dokonać oceny legalności budynku w świetle regulowań obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie planu z 2003 r. Prawidłowe i rzetelne ustalenia stanu faktycznego i ich właściwa ocena powinny prowadzić do wniosku, że inwestycja została wykonana niezgodnie z obowiązującym w tym względzie pozwoleniem na budowę i przepisami prawa, wskutek czego organy nadzoru budowlanego winny nakazać rozbiórkę przedmiotowego garażu. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organ o braku możliwości zastosowania w sprawie art. 37 i art. 40 P.b z 1974 r. Skarżący podkreślili ponadto, że w miejscu posadowienia garażu, który winien zostać rozebrany przewidziana została inwestycja objęta decyzją z dnia [...] grudnia 1995 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M.R. i Z.R. pozwolenia na budowę budynku handlowo usługowego z częścią mieszkalną odraz decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. zatwierdzającą projekt budowany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę tego obiektu. Zarzucili, że organ nie uzasadnił stwierdzenia o swojej niewłaściwości w zakresie rozstrzygnięcia kwestii rozbiórki przedmiotowego obiektu, a nadto zachodzi konieczność poddania kontroli zaskarżonej decyzji w kontekście naruszenia zasady reformationis in peius. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 22 października 2015 r. Sąd odrzucił skargę M.Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga została przez Sąd uwzględniona, bowiem okazała się częściowo zasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była decyzja WINB o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji oraz o umorzeniu postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie legalności wzniesienia budynku garażowego istniejącego na działce nr ewid. 851 obr. [...], położonej w J. przy ul. [...] 14. Według Sądu, potwierdziły się niektóre z tych zarzutów skargi, w których podniesiono niewyjaśnienie przez Organ wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, co tym samym doprowadziło do niewykazania podstaw umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. Przypomnieć należy, że decyzją z dnia [...] maja 1977 r., o nr [...], Naczelnik Miasta [...] udzielił A.Z. pozwolenia na budowę garażu tymczasowego o wymiarach 6,0 x 3,5 m. Mocą tej decyzji zobowiązano inwestora do prowadzenia robót zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym poprzez dobudowę garażu do istniejących garaży z zastosowaniem muru ogniowego. Garaż miał zostać wykonany z elementów łatworozbieralnych. Pozwolenie wydano do czasu rozpoczęcia inwestycji państwowych na tym terenie. Z chwilą rozpoczęcia inwestycji inwestor miał dokonać rozbiórki obiektu na swój koszt. WSA podziela stanowisko Organu odwoławczego, iż realizacja obiektu garażowego przebiegała na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, w czego konsekwencji nie może być mowy o popełnieniu samowoli budowlanej przez inwestora i zastosowaniu w sprawie art. 37 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Nie było też podstawy do kwestionowania upływu dozwolonego czasu istnienia obiektu tymczasowego, wobec nierozpoczęcia inwestycji państwowych na tym terenie. Dopiero z chwilą rozpoczęcia tego rodzaju inwestycji, inwestor obowiązany będzie dokonać rozbiórki garażu na swój koszt. O uchyleniu zaskarżonej do WSA decyzji zadecydowało natomiast niewyjaśnienie przez Organ odwoławczy wszystkich istotnych dla kwestii legalności wykonanych robót okoliczności faktycznych oraz brak należytej oceny tych okoliczności – art. 7, 77 i 80 K.p.a. Wspomniano już, że przedmiotowe postępowanie toczyło się w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych. Według treści art. 103 ust. 1 P.b., do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy tej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast w myśl art. 103 w ust. 2 P.b., art. 48 (przepis umożliwiający wydanie nakazu rozbiórki obiektu lub jego części) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponieważ postępowanie administracyjne zostało wszczęte w roku 2015 r., zaś sporny obiekt powstał w roku 1977, i to po uzyskaniu pozwolenia na budowę, to w sprawie niniejszej należało stosować przepisy obowiązującego P.b. w tym art. 50-51 P.b., normujące tzw. postępowanie naprawcze. Nie jest w sprawie kwestionowana okoliczność niewydania pozwolenia na użytkowanie wzniesionego obiektu. Nie podlega kwestii, iż w realiach niniejszej sprawy roboty budowlane zostały wykonane a więc zakończone. Według art. 51 ust. 7 P.b., przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy. WINB związany treścią art. 51 ust. 7 P.b., obowiązany był zbadać czy roboty budowalne zostały wykonane m.in. zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., a więc zgodnie z treścią pozwolenia na budowę. W myśl art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 tej ustawy, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Do warunków na jakich inwestor miał wykonać stanowiący przedmiot postępowania garaż należała długość ścian określona w pozwoleniu na budowę na 6,00 m x 3,5 m. Według zatwierdzonego planu realizacyjnego garaż miał mieć formę prostokąta, nie zaś trapezu. W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2015 r. przez pracowników PINB ustalono, że garaż liczy 3,60 m szerokości od strony wjazdu oraz 6,90 m od strony zewnętrznej, nie przylegającej do innych garaży (tj. od strony działki nr 852). WINB trafnie zauważył, że w toku kontroli nie pomierzono długości ściany od strony garaży sąsiednich, lecz nie zauważył że nie dokonano tej czynności również w stosunku do ściany tylnej, przez co nie ustalono czy ściana ta liczy zgodnie z pozwoleniem 3,5 m szerokości. Jednocześnie długość ściany wewnętrznej Organ odwoławczy obliczył na około 6,00 m, na podstawie kserokopii mapy zasadniczej. Te ustalenia doprowadziły Organ do wniosku o wykonaniu obiektu zgodnie z udzielonym pozwoleniem. Sąd obowiązany był podzielić stanowisko skarżącej strony, że przeprowadzone czynności wyjaśniające, nie odpowiadają zasadzie prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7, 77 i 80 K.p.a. w kontekście oceny okoliczności mających istotny wpływ na zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. Pojęcie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, z przyczyn już wcześniej podanych, należało wyjaśniać w świetle aktualnych regulacji w tym art. 36a ust. 5 pkt 2 P.b., który stanowi : nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji. Oznacza to, że stwierdzone w toku czynności kontrolnych odstępstwa w zakresie długości i szerokości ścian, mające również wpływ na wartość powierzchni zabudowy, mogły stanowić istotne odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. WINB nie wypowiedział się w swym rozstrzygnięciu na temat tego czy przedłużenie ściany zewnętrznej garażu o 90 cm, a także przedłużenie ściany wjazdowej o 10 cm, w stosunku do ustalonych warunków pozwolenia, stanowiło istotne odstępstwo w zakresie dozwolonej pozwoleniem budowlanym długości ścian oraz powierzchni zabudowy. Poza tym, WINB uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, pomimo, że nie dokonano pomiaru długości ściany wewnętrznej jak również szerokości ściany tylnej garażu. Określenie przez Organ odwoławczy długości ściany wewnętrznej na podstawie kopii mapy zasadniczej, nie można uznać za wystarczające tym bardziej, że pomiar ten nie dał całkowitej pewności co do rzeczywistych wymiarów tego parametru gdyż posłużono się w uzasadnieniu decyzji sformułowaniem "około". W postępowaniu o takim przedmiocie jak w niniejszej sprawie, nie można opierać się na przypuszczeniach na temat okoliczności odgrywających znaczenie dla charakterystyki odstępstw od udzielonego pozwolenia. Dodać do tego należy, brak wypowiedzi Organu odwoławczego na temat tego warunku pozwolenia na budowę, który zakładał wzniesienie obiektu z elementów łatwo rozbieralnych. Innymi słowy, nie wyjaśniono czy inwestor od tego warunku odstąpił, a co również ważne, czy to odstąpienie to miało charakter istotny. Reasumując, ze względu na niewyjaśnienie i brak należytej oceny wszystkich istotnych dla sprawy legalności obiektu garażowego okoliczności, decyzję WINB należało uchylić jako przedwcześnie umarzającą wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne. Ponownie rozpoznając odwołanie w/w Organ dokładnie, a więc nie w przybliżeniu, ustali wszystkie parametry długości i szerokości garażu, powierzchnię jego zabudowy, a także wyjaśni czy te jak i pozostałe warunki pozwolenia na budowę w tym rodzaj użytych materiałów zostały przy wykonywaniu robót zachowane. Dopiero wyjaśnienie tych wszystkich kwestii oraz ich ocena w kontekście pojęcia istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę – art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., pozwoli na zakończenie sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami K.p.a. oraz P.b. Z tych przyczyn zdecydowano o uchyleniu zaskarżonej decyzji WINB w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.