II SA/Rz 1374/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]. Przedmiotem skargi M.B. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego , dalej "Kolegium" z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że na wniosek J.G. przed Burmistrzem Miasta [...] wszczęte zostało postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku handlowego na działce nr 783 w J. Jedną ze stron postępowania była I.K., właścicielka sąsiedniej działki oznaczonej nr 786. Wobec ustalenia, że wyżej wymieniona zmarła w dniu 1 kwietnia 1995 r. organ I instancji działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 art. 102 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a.") w pkt 1 ): zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku przeznaczonego na potrzeby handlu o powierzchni sprzedaży do 250 m kw. na działce nr ewidencyjny gruntów 783 (m. J. obręb [...]) przy ul. [...] w J., do czasu ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie, oraz w pkt 2) wezwał D.G. (inwestora) do wystąpienia w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, do sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia praw do spadku po zmarłej I.K. właścicielce działki nr ewidencyjny gruntu 786 (m. J. Obręb nr [...]). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy powinno toczyć się z udziałem wszystkich właścicieli nieruchomości, które znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej wnioskiem inwestora, a jeżeli któryś z właścicieli nie żyje to z udziałem jego spadkobierców. Postępowanie dotyczy bowiem interesów prawnych tych osób w rozumieniu art. 28 k.p.a. i powinny one brać udział w postępowaniu administracyjnym i mieć możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów, zgłaszać żądania i wnioski (art. 10 § 1 k.p.a.). W zażaleniu na wskazane wyżej postanowienie D.G. zarzucił: 1. obrazę art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a w zakresie jakim organ zdecydował o zawieszeniu postępowania z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd podczas gdy nie zachodzi kwestia prejudycjalności w niniejszej sprawie. 2. obrazę art. 100 § 1 k.p.a. przez niezasadnie wezwanie skarżącego do wystąpienia w wyznaczonym terminie do sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego podczas, gdy zobowiązanie w tym zakresie winno być nałożone na osobę, która zdecydowała się działać w charakterze strony i z faktu tego chce wywodzić skutki prawne. 3. Obrazę art. 28 k.p.a. przez przyznanie I.K. statusu strony w postępowaniu administracyjnym podczas gdy postępowanie o ustalenie warunków zabudowy w żaden sposób nie godzi w jej interes prawny, czy też jej następców prawnych, przy jednoczesnym braku legitymacji w postaci tytułu własności nieruchomości, 4. Obrazę art. 7 k.p.a. polegającą na tym, że organ bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego uznał, że właściciele nieruchomości sąsiednich winni brać udział w postępowaniu, które nie dotyczy ich interesów i nie godzi w ich prawa. Po rozpoznaniu zażalenia Kolegium działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uchyliło postanowienie organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie leży w kompetencji innego organu lub sądu. Powołany przepis wymaga istnienia między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub Sąd. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenie postępowania. W przedmiotowej sprawie organ nie ustalił związku przyczynowego pomiędzy koniecznością ustaleniem spadkobierców I.K. a możliwością rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. O zależności tej przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną wydanej decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien także rozważyć również, czy D.G. posiada legitymację procesową do wystąpienia do sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia spadku w sytuacji, gdy nie jest spadkobiercą. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M.B. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił zaskarżonemu postanowieniu błąd w ustaleniach faktycznych i prawnych poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie w myśl art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 i art. 101 i art. 123 k.p.a. brak było podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W ocenie skarżącego wbrew twierdzeniom inwestora przedmiotowe postępowanie dotyczy interesów prawnych spadkobierców zmarłej I.K. bowiem należąca do niej nieruchomość sąsiaduje bezpośrednio z planowaną inwestycją i jest kwestia bezsporną/zostało ustalone, że inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomość nieustalonych jeszcze po niej następców prawnych, którzy z rozumieniu art. 28 k.p.a. powinni brać udział w postępowaniu administracyjnym i mieć możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, zgłaszać żądania i wniosku (art. 10 § 1 k.p.a.). Ustalenie spadkobierców zmarłego właściciela nieruchomości jest niezbędne bowiem bez ich udziału postępowanie administracyjne nie może się toczyć. Spadkobranie nie jest kategorią prawa administracyjnego, dlatego też organ administracji prowadzący postępowaniu administracyjne ma obowiązek żądać udokumentowanego następstwa prawnego w prawie przysługującym do nieruchomości. Następstwo prawne ze spadkobrania nie może być przedmiotem oświadczenia ponieważ na skutki prawne z tego wynikające może powoływać się jedynie osoba, za którą przemawia domniemanie prawne określone w art. 1025 § 2 k.c. Z treści tej regulacji wynika, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia jest spadkobiercą. Oznacza to, że wskazanie przez J.K. w piśmie z dnia [...] maja 2016 r. ewentualnych następców wprawnych po zmarłej I.K. nie dawało podstaw do wezwania ich jako uczestników postępowania. Oświadczenie nie zastępuje urzędowego dokumentu z którego wynika fakt nabycia praw do spadku i tym samym prawo wstąpienia w prawa osoby zmarłej zatem konieczne było zawieszenie niniejszego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jest kwestią bezsporną, że organ podjął próby ustalenia spadkobierców po I.K., ale nie ma uprawnień do występowania z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie o stwierdzenie nabycia spadku. Jedynymi uprawnionymi w tym zakresie są ewentualni spadkobiercy po I.K. czy tez inwestor D.G. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd może uwzględnić skargę tylko wówczas gdy dopatrzy się naruszenia prawa w stopniu określonym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718). Sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi a rozstrzyga w granicach sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zasadą jest, iż organ odwoławczy rozpoznając odwołanie rozstrzyga merytorycznie. Jedynie wyjątkowo może wydać decyzję kasacyjną lecz tylko wówczas gdy naruszone zostaną przepisy procesowe i to w stopniu mającym wpływ istotny na wynik postępowania. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. należy interpretować w powiązaniu z art. 136 K.p.a. Nie budzi wątpliwości Sądu orzekającego w sprawie, iż nie było podstaw do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. W przypadku gdy Sąd rozpoznaje skargę na rozstrzygnięcie kasacyjne przedmiotem kontroli jest przede wszystkim to rozstrzygnięcie. Komentatorzy stoją również na stanowisku, iż w sytuacji gdy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne jest oczywiście błędne można również poddać je kontroli sądu. Przemawia za takim rozumieniem sprawy zasada szybkości postępowania a zakresem sprawy administracyjnej jest zawieszenie postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie przed organem administracji publicznej toczy się postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z wniosku D.G. Udział w tym postępowaniu brała właścicielka działki sąsiadującej nr 786 I.K. Ustalono obecnie, że od 1995 r. nie żyje. Organ zwrócił się do biorącej również udział w tym postępowaniu córki o informację, czy toczyło się postępowanie spadkowe lub wskazanie następców prawnych zmarłej. W odpowiedzi na pismo organu oświadczyła, że nie toczyło się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku i wskazała następców prawnych matki. Organ I instancji zawiesił postępowanie. W wyroku z dnia 7 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA 972/99 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że śmierć strony nie nakłada na organ bezwzględnego obowiązku zawieszenia postępowania. Dopiero wówczas gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 K.p.a. a postępowanie nie stało się wobec śmierci strony bezprzedmiotowe. Przesłanka zawieszenia postępowania z uwagi na śmierć strony na gruncie procedury administracyjnej uregulowana jest nieco odmiennie niż w procedurach sądowych. Zawieszenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem nie są prawa i obowiązki ściśle związane z osobą strony, z uwagi na jej śmierć, jest możliwe tylko wtedy gdy organowi administracji publicznej prowadzącemu postępowanie, nie są znani następcy prawni zmarłej strony, którzy w jej miejsce stali się stronami postępowania. Oznacza to, że śmierć strony postępowania administracyjnego nie zawsze oznacza, iż jest konieczność jego zawieszenia. Ujawnienie takiej okoliczności musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Wobec tego posiadanie informacji o następcach prawnych zmarłej I.K. oraz akt jej zgonu jest wystarczający aby nadal prowadzić postępowanie o warunkach zabudowy. Z tych względów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd uwzględnił skargę. O zwrocie kosztów nie orzeczono z powodu braku wniosku na podstawie art. 210 § 2 P.p.s.a.