II SA/Rz 1376/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wprowadzania do obrotu produktów i nakaz zaprzestania prowadzenia działalności -skargę oddala- II SA/Rz 1376/13 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (PPIS) po stwierdzeniu obrotu szczegółowo wymienionymi produktami, co do których istnieje podejrzenie, że są środkami zastępczymi, nakazał A Sp. z o.o. z/s w P. wstrzymanie ich wprowadzanie do obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy (pkt 1); zaprzestać prowadzenia działalności w sklepie [...] w K., na okres 3 miesięcy od daty otrzymania decyzji (pkt 2) oraz zatrzymał te produkty. Rozstrzygnięciu nadany został rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na konieczność ochrony życia i zdrowia ludzkiego. A Sp. z o.o. w P. odwołała się od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie wraz z uchyleniem rygoru natychmiastowej wykonalności, jak też o umorzenie postępowania z powodu naruszenia: - art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. przez niezapewnienie jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, tj. brak zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji oraz uznanie za udowodnionych określonych okoliczności faktycznych mimo braku umożliwienia jej wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, - art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 108 k.p.a. przez brak właściwego uzasadnienia decyzji tak faktycznego, jak i prawnego, w szczególności niewskazanie dowodów, na podstawie których organ uznał, że istnieje zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi oraz niewyjaśnienie zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, - art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego zastosowanie mimo braku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, - art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez jego zastosowanie mimo braku niezbędnych przesłanek, niewskazanie zagrożenia, któremu miałoby zapobiec zaprzestanie prowadzenia działalności, skoro zatrzymane zostały kwestionowane substancje, - art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie ustaleń poczynionych w wyniku kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem regulacji ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w tym jej art. 79, art. 79a, art. 79b, art. 80 i art. 84c, - art. 108 k.p.a. poprzez nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo braku istnienia podstaw faktycznych i prawnych. Strona podniosła, że przed wszczęciem czynności kontrolnych nie doręczono upoważnień, jak też nie okazano legitymacji służbowych upoważniających do przeprowadzenia kontroli. Tym samym żadne z ustaleń przeprowadzonej kontroli nie może stać się dowodem w sprawie. Spółka podniosła, że wszystkie wycofane z obrotu i zatrzymane środki nie stanowią, wbrew twierdzeniu organu, środków zastępczych w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. Organ nie wykazał okoliczności czy zdarzeń, które potwierdzałyby istnienie bezpośredniego zagrożenia zawiązanego z działalnością Spółki. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (PWIS), po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując w podstawie prawnej art. 108, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, zwanej następnie "k.p.a"), art. 27c ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263, ze zm.) w zw. z art. 44b i art. 44c ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz. 124, ze zm.). Organ podał, że w dniu [...] maja 2013 r. upoważnieni pracownicy PPIS przeprowadzili kontrolę interwencyjną w sklepie [...] przy ul. [...] w K. - należącym do A Sp. z o.o. w P., mając na uwadze podejrzenie, że w sklepie tym mogą być nadal sprzedawane produkty co do których zachodzi podejrzenie, że są środkami zastępczymi. Organ uznał, że w stosunku do części z tych produktów, tj. opakowań: Cząstka [...], Cząstka [...], Cząstka [...], zachodzi podejrzenie, że stwarzają one zagrożenie życia i zdrowia. Znajdowały się na nich następujące informacje: "Umiejscowić w ceglanych naczyniach i rozłożyć w czterech punktach pokoju. Prosimy o zapoznanie się z mitologia Indyjską, której każdy Bóg ma inną symbolikę. Nie wysypywać zawartości! Chronić przed dziećmi! Produkt nie do spożycia! B Sp. z o.o. [...], ul. [...] lok. [...] NIP [...] Regon [...]". Na opakowaniach tych brak było informacji dotyczących składu, gramatury, przeznaczenia, pochodzenia produktu oraz o ewentualnych zagrożeniach związanych z nieprawidłowym użyciem produktu. Przedstawiciele organu I instancji pobrali próbki w celu przeprowadzenia odpowiednich badań, natomiast pozostałe produkty zostały zabezpieczone. Organ odwoławczy podkreślił, że przed podjęciem czynności kontrolnych przedstawiciele PPIS przedstawili się pracownicy sklepu – K. B., okazali legitymacje służbowe oraz poinformowali o celu, zakresie kontroli, o prawach i obowiązkach kontrolowanego, jak też okazali upoważnienie nr [...] z dnia [...].05.2013 r. do przeprowadzenia kontroli. Uzasadnienie przyczyny braku zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli zamieszczono w protokole kontroli. Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji mając na uwadze art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i podejrzenie, że sprzedawane w sklepie produkty mogą stwarzać bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi słusznie przeprowadził kontrolę bez zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze jej wszczęcia. Natomiast korzystając z uprawnień przewidzianych w art. 10 § 2 k.p.a. odstąpił od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co zapisane zostało w protokole kontroli, którego podpisania odmówiła osoba zatrudniona w sklepie, argumentując, że nie posiada pełnomocnictwa właściciela sklepu. Organ I instancji przeprowadził zatem w sklepie [...] w K. prawidłowe i zgodne z ustawowymi uprawnieniami postępowanie kontrolne. Z uwagi zaś na ochronę zdrowia i życia ludzi miał prawo do zastosowania przepisów, których naruszenia zarzuciła odwołująca spółka. PWIS podkreślił, że prowadzenie – w sytuacji, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie - postępowania ze skrupulatnym wypełnieniem wszystkich jego warunków formalnych (związanych z doręczeniem pisma informującego o jego wszczęciu, z możliwością wypowiedzenia się przez stronę co do zebranych dowodów) w istocie niweczyłoby sens ustanowienia części przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jak też podstaw jej funkcjonowania. W ocenie PWIS prawidłowo też wydane zostało rozstrzygnięcie na podstawie art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w oparciu o ustalenia protokołu kontroli interwencyjnej, w trakcie której stwierdzono, że w sklepie [...] w K. sprzedawane są produkty, co do których istnieje uzasadnione podejrzenie, że są środkami zastępczymi, tj. tzw. dopalaczami. Za powyższym przemawiała forma handlowa tych produktów i brak prawidłowego oznakowania (składu, przeznaczenia, pochodzenia produktu). Organ wyjaśnił, że zawarte w art. 27c cyt. ustawy uprawnienie o charakterze prewencyjnym do podejmowania działań w razie stwierdzenia uzasadnionego podejrzenia, że wytwarzany i wprowadzany do obrotu produkt stwarza zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi dotyczy produktów, które w momencie wydawania decyzji muszą wzbudzać uzasadnione podejrzenie takiego zagrożenia, nie muszą natomiast posiadać faktycznie tego rodzaju przymiotu. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego, było również uprawnione. Końcowo organ wskazał, że wyniki badań pobranych podczas kontroli próbek potwierdziły obecność środków zastępczych w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. To zaś potwierdza słuszność działań organu I instancji. A Sp. z o.o. w P. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarga zawiera powtórzenie zarzutów i argumentacji odwołania. Dodatkowo zarzuca brak wskazania dowodów, które przemawiały za uznaniem, że zatrzymane produkty istotnie stwarzają zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Skarżąca Spółka podkreśliła, że brak było najmniejszych podstaw do działania w trybie art. 27c ust. 1 i ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, bowiem sprzedawane produkty zawierały instrukcje dotyczące sposobu użycia i pochodzenia. Nadto spełniają one wszystkie wymagania wynikające z ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza z kolei art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Przepis ten stanowi, iż Sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w graniach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa. W konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 P.p.s.a,., skarga podlegała oddaleniu. Powołane w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263 ze zm.) oraz przepisy art. 44b i art. 44c ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. z 2012 r., poz. 124 ze zm.) ustanawiają zakaz wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych (art. 44b), a w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, nakazują właściwemu państwowemu inspektorowi sanitarnemu odpowiednie stosowanie art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wymieniony ostatnio przepis stanowi, iż w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badan jego bezpieczeństwa, nie dłuższy niż 18 miesięcy. W myśl art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii środek zastępczy to substancja pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym, stanie fizycznym lub produkt, roślina, grzyb lub ich część, zawierająca taką substancję, używana zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. W sprawie niniejszej podstawą zatrzymania opisanych szczegółowo w decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2013 r. produktów i nakazu czasowego wycofania ich z obrotu było uzasadnione podejrzenie, że stanowią one tzw. środki zastępcze w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Podejrzenie to powziął Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, który przeprowadził kontrolę w sklepie [...] w K. należącym do A sp. z o.o. w P. (która wcześniej wprowadzała do obrotu produkty, tj. środki zastępcze, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu na terytorium RP jest zakazane), zabezpieczając produkty o nazwie "[...]" i "[...]", mogące stanowić środki zastępcze i stwarzać zagrożenie dla życia lub zdrowia, a następnie spowodował zatrzymanie ujawnionych produktów. Niewątpliwie okoliczności te były wystarczające do powzięcia podejrzenia, że ujawnione produkty stanowią środki zastępcze. Należy przy tym zauważyć, że art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, wymieniony w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, nakazuje odpowiednie stosowanie art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a więc wstrzymanie wytwarzania, wprowadzania do obrotu lub nakaz wycofania z obrotu, w przypadku podejrzenia, że produkt ten jest środkiem zastępczym. Zatem w odniesieniu do środków zastępczych wystarczające jest "podejrzenie", w odróżnieniu od "uzasadnionego podejrzenia", że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, wskazanego w art. 27c. Analiza materiału zebranego w sprawie nie daje żadnych podstaw do uznania zarzutów skargi dotyczących wadliwie przeprowadzonej kontroli i związanego z tym braku możliwości uznania ustaleń z tej kontroli za dowody w sprawie, za uzasadnione. Trzeba bowiem podkreślić, że przeprowadzenie kontroli w sprawie niniejszej przez organy inspekcji sanitarnej było uzasadnione przesłankami wymienionymi w art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.) (bezpośrednie zagrożenie życia, zdrowia lub środowiska naturalnego). Wyłączają one obowiązek zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli, prawo wniesienia sprzeciwu (art. 84d) oraz zakaz równoczesnego prowadzenia więcej niż jednej kontroli i uregulowania czasu kontroli (art. 82 ust. 1 pkt 4, art. 83 ust. 2 pkt 4 wyłączone dodatkowo z mocy art. 84). Słusznie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w przypadku działań inspekcji sanitarnej mających na celu zapobieganie wprowadzania na rynek produktów mogących stwarzać realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, uzasadnione jest podejmowanie działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym, przewidzianych w przepisach prawa, tylko bowiem takie działania pozwalają na pełną realizację celów ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz właściwy i skuteczny nadzór organów inspekcji sanitarnej nad obrotem środkami zastępczymi. Sąd nie podziela zarzutów skargi, że w sprawie doszło do naruszenia art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie skarżącej spółki o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz składania wniosków mógłby odnieść zamierzony przez stronę skutek tylko wówczas, gdyby wskazała ona, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnej czynności procesowej (zob. wyrok NSA z dnia 18.05.2006 r., II OSK 831/05, ONSA i WSA 2006/6/157). Nadto w protokole kontroli z dnia [...] maja 2013 r. zamieszczono wzmiankę o odstąpieniu od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i braku zawiadomienia o zamiarze kontroli (z powołaniem się na przepisy odpowiednio k.p.a. i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). W ocenie Sądu, ustalony w sprawie niniejszej stan faktyczny – zgodnie z regułami art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – uzasadniał nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. Przewidziane w tym przepisie względy ochrony zdrowia lub życia ludzkiego wynikały bez wątpienia wprost z okoliczności sprawy dotyczącej sprzedaży produktów, co do których istnieje podejrzenie, iż mogą stwarzać zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a tym samym nie wymagały szerszego uzasadnienia. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga została oddalona.