II SA/Rz 1376/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa NSA Małgorzata Wolska Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 1376/18 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił przyznania MW (skarżącemu) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jego niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – AW. Uzasadniając wydaną decyzje organ wskazał, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], AW została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzeczeniu tym wskazano, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność u matki skarżącego, zaś stopień niepełnosprawności istnieje u niej od 10 stycznia 2017 r. W ocenie organu oznacza to, że niepełnosprawność matki wnioskodawcy powstała w wieku 90 lat, a zatem nie została spełniona określona w art. 17 ust. 1b ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r.", przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia. Organ I instancji wskazał, że w realiach opisywanej sprawy nie znajduje zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, którym orzeczono o niekonstytucyjności części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż zalecona przez Trybunał korekta stanu prawnego nie zmienia sytuacji prawnej wnioskodawcy, który na dzień wydania decyzji nie należał do tej kategorii opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyroku nie zakwestionował bowiem uprawnienia ustawodawcy do określenia przesłanek, od których uzależnia zróżnicowany poziom świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, a jedynie nakazał ich precyzyjne i racjonalne określenie. MW wniósł odwołanie od tej decyzji argumentując, że wprawdzie niepełnosprawność u jego matki powstała w wieku 90 lat, niemniej zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, skoro kryterium daty powstania niepełnosprawności stoi w sprzeczności z Konstytucją RP, to przy ustalaniu prawa do świadczenia okoliczność tę należy pominąć. Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że skutkiem wejścia w życie wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowania prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy bowiem wyłącznie do ustawodawcy, wobec czego stwierdzić należało, ze w aktualnym stanie prawnym przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nadal obowiązuje i wiąże organy administracji. Zasadnie zatem organ I instancji orzekł o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu przez nią 25 roku życia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, złożonej na tę decyzję MW wniósł o jej uchylenie i uchylenie decyzji Wójta Gminy [...], a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego organy błędnie przyjęły, że przepis art. 17 ust. 1b, pomimo stwierdzenia jego niekonstytucyjności, nadal obowiązuje i wiąże organy administracji publicznej. Orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje, że z regulacji tej nie można wywodzić normy warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności, skoro tak sformułowany warunek uznany został za niekonstytucyjny. Zaniechanie ustawodawcy w zakresie zmiany obowiązujących przepisów nie może natomiast stanowić podstawy do dalszego stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r., W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie niesporny jest prawidłowo ustalony przez organy stan faktyczny, z którego wynika, że MW, nie pozostając w zatrudnieniu, opiekuje się swoją matką – AW, legitymująca się znacznym stopniem niepełnosprawności. Stosowne orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania i Niepełnosprawności w [...] wydane zostało [...] lutego 2017 r. na stałe, ze wskazaniem, że "niepełnosprawność istnieje od – nie da się ustalić". Odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organy powołały się na treść art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2220, ze zm.), który to przepis warunkuje przyznanie świadczenia powstaniem niepełnosprawności osoby wymagającej opieki przed ukończeniem 18. roku życia, ewentualnie przed ukończeniem 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Zaprezentowana przez organy interpretacja powołanego przepisu u.ś.r. nie uwzględnia należycie skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Wyrokiem tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Powołany wyrok TK nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału, a to zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, z którego wynika zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy, a oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu TK stanowi przejaw bezpośredniego stosowania Konstytucji. W ocenie Trybunału stosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r., jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Tymczasem brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej kategorii. Wobec tego, w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium wprowadzonego w art. 17 ust. 1b. W obecnej sytuacji prawnej, także zaistniałej w rozpoznawanej sprawie oznacza to, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, (por. wyroki NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1614/16, z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16, z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16, z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16). Choć w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Trybunału stwierdzono, że skutkiem jego wejścia w życie nie jest, ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa", Trybunał nie skorzystał z możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej derogowanej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez art. 17 ust. 1b ustawy we wskazanym zakresie domniemania konstytucyjności. W tej sytuacji przyjęcie przez organy orzekające w sprawie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek stosować. Z tych powodów, organy rozpoznając wniosek skarżącego miały obowiązek zbadać, czy spełnia on warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 u.ś.r., z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Stwierdzając zatem naruszenie prawa materialnego – art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych Sąd uwzględnił skargę. Jednocześnie Sąd uznał, że wobec braku konieczności dokonywania dodatkowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego wystarczające będzie uchylenie wyłącznie zaskarżonej decyzji. W postępowaniu ponownym organ będzie związany oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.