II SA/Rz 1376/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Paweł Zaborniak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. P. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi W. P. (dalej w skrócie: "Skarżący"), jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: "SKO"; "Kolegium") z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W podstawie prawnej organ powołał art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. – zwana dalej "u.p.z.p.). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, po rozpoznaniu wniosku A. P. i Z. Z. wspólników spółki cywilnej "A" w [...], Dyrektor Biura Rozwoju Miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami podziemnymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] położonej przy ul. H. w [...]". Po rozpoznaniu odwołań J. S., W. S., T.K., T. P. oraz W. P., SKO odrębnymi decyzjami z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], z dnia [...] września 2016 r. nr [...] oraz z dnia [...] września 2016 r. nr [...] – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Powyższe decyzje SKO zostały uchylone wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 maja 2017 r., sygn. akt: II SA/Rz 1453/16 i II SA/Rz 1647/16 z uwagi na to, że wniesione odwołania od decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] nie zostały rozpoznane łącznie. W dalszej kolejności decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] SKO uchyliło decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] organ I instancji ponownie ustalił warunki zabudowy dla ww. zamierzenia budowlanego. Po rozpoznaniu odwołań J. S. i W. S. oraz W. P., SKO decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W wyniku rozpoznania skarg złożonych przez wyżej wymienione osoby WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia [...] listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 558/18 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że analiza z dnia 17 listopada 2017 r. i wyniki analizy stanowiące załącznik do decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. sporządzone zostały z naruszeniem przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (dalej w skrócie "rozporządzenie"), co przełożyło się na treść wydanych w sprawie decyzji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia budowlanego p.n.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami podziemnymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr 1152 obr. [...] położonej przy ul. H. w [...]". W uzasadnieniu organ wskazał, że dokonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że spełnione zostały warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Projekt decyzji uzgodniony został pozytywnie z właściwymi organami. Odrębne odwołania od ww. decyzji złożyli W. P. oraz J. S. i W. S.. SKO po rozpoznaniu odwołania J. S. i W. S. decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z [...] czerwca 2019 r. nr [...]. Rozpoznając zaś odwołanie W. P. odrębną decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] również utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje z [...] czerwca 2019 r. nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji SKO stwierdziło, że organ I instancji zastosował się do zasad określonych w art. 6 i art. 7 k.p.a. Zamierzona inwestycja jest zgodna z przepisami u.p.z.p. oraz przepisami szczególnymi i nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Decyzja została wydana po dokonaniu uzgodnień z właściwymi organami uzgadniającymi na podstawie art. 106 k.p.a. oraz art. 54 ust. 4 u.p.z.p. Stronom postępowania zapewniono czynny udział na każdym etapie postępowania administracyjnego. Następnie SKO wyjaśniło, że decyzja o ustalenia warunków zabudowy, ma charakter związany, co oznacza, że w przypadku spełnienia przez inwestora warunków opisanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ nie ma możliwości negatywnego rozstrzygnięcia sprawy. W przedmiotowej sprawie została sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego wnioskowanego do zabudowy terenu oraz w nawiązaniu do funkcji zabudowy i aktualnego zagospodarowania występującego w obszarze analizowanym, która wykazała, że planowane do realizacji przedsięwzięcie inwestycyjne spełnia łącznie wszystkie warunki zawarte w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony przez osobę spełniającą warunek wynikający z art. 5 pkt 5 u.p.z.p. SKO wskazało, że pismem z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] geolog powiatowy przekazał do organu stanowisko D. G. - koordynatora Głównego Projektu SOPO (pismo znak: [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. - data wpływu do Starostwa Powiatowego), w którym poinformowano o braku danych na temat występowania zjawisk osuwiskowych przy ul. S. [...] (na obszarze działek nr: [...],[...],[...],[...]). Na mapie osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1:10000 wykonanej w PIG-PIB w ramach projektu SOPO nie ma zaznaczonych osuwisk ani terenów zagrożonych we wskazanym miejscu. W ocenie SKO, z uwagi na łączne spełnienie warunków zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ I instancji po stwierdzeniu braku innych przepisów sprzeciwiających się przedmiotowej inwestycji, został zobligowany do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Skargę do WSA w Rzeszowie na decyzję SKO z [...] lipca 2019 r. złożył W. P. domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania administracyjnego oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie przez Kolegium dwóch oddzielnych decyzji administracyjnych, w różnych terminach, w wyniku rozpatrzenia odwołań w tej samej sprawie pierwszoinstancyjnej. Skarżący zauważył, że w toczącej się sprawie analogiczna sytuacja miała już miejsce. Wówczas WSA wyrokiem z 30 maja 2017 r., sygn. II SA/Rz 1453/16 uchylił decyzję SKO uznając takie postępowanie za niedopuszczalne. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący w razie braku uznania przez Sąd za słuszne jego argumentów, kwestionowanej decyzji zarzucił ponadto naruszenie przepisów k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, wadliwe uzasadnienie, brak wyjaśnienia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego. Wskazał także na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż inwestycja narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, zaburza ład przestrzenny oraz § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia poprzez nieprecyzyjne określenie dopuszczalnej wysokości i linii zabudowy nowego obiektu. W odpowiedzi na skargę, SKO podtrzymało swoje stanowisko i wskazało na brak podstaw do zmiany wydanego rozstrzygnięcia. Z uwagi na brak uiszczenia wpisu sądowego postanowieniem z dnia 1 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Rz 1151/19 WSA w Rzeszowie odrzucił skargę W. P.. W dalszej kolejności NSA postanowieniem z 13 października 2020 r., sygn. II OZ 762/20 oddalił zażalenie złożone od powyższego postanowienia. Natomiast w wyniku rozpoznania zawartego w zażaleniu wniosku o przywrócenie terminu do uiszczenia wpisu, postanowieniem z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. II SA/Rz 1151/19 WSA w Rzeszowie przywrócił termin do uiszczenia wpisu sądowego od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona przez Sąd, bowiem okazała się uzasadniona. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) lub w innych przepisach. Przedmiotem skargi W. P. jest decyzja SKO z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją Kolegium rozpoznało odwołanie Skarżącego wniesione od decyzji wydanej przez Dyrektora Biura Rozwoju Miasta z dnia [...] czerwca 2019 r., znak [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego pod nazwą: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami podziemnymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr [...], obręb [...], położona przy ul. H. w [....]. Decyzja o warunkach zabudowy została wydana na wniosek A. P. i Z. Z. wspólników spółki cywilnej "A" w [...]. Organ odwoławczy błędnie oznaczył znak zaskarżonej odwołaniem decyzji Organu I instancji w postaci : [...], gdy prawidłowe oznaczenie to : [...]. Potwierdziły się w toku sądowej kontroli zarzuty skargi, z których wynika że SKO w odniesieniu do opisanej wyżej decyzji Organu I instancji wydało dwie oddzielne decyzje administracyjne na skutek rozpoznania odwołań złożonych przez trzy osoby tj. W.P. oraz J. S. i W. S. Otóż Kolegium oprócz decyzji zaskarżonej do Sądu, wcześniejszą decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., o numerze [...], rozpatrzyło odwołanie wniesione przez J. S. oraz W. S. od decyzji wydanej przez Dyrektora Biura Rozwoju Miasta z dnia [...] czerwca 2019 r., znak [...]. Skład orzekający Sądu dostrzegł z urzędu, iż WSA w Rzeszowie na mocy prawomocnego wyroku z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Rz 1054/19, po rozpoznaniu skargi J. S. i W. S. uchylił zaskarżoną decyzję SKO z dnia [...] lipca 2019 r., numer [...] Potwierdziły się również te twierdzenia skarżącej strony, iż SKO w odniesieniu do opisanej sprawy ustalenia warunków zabudowy już wcześniej rozpoznało dwoma odrębnymi decyzjami administracyjnymi odwołania wniesione względem decyzji Organu I instancji. Z treści uzasadnienia prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 30 maja 2017 r., o sygn. II SA/Rz 1453/16, wynika, że od decyzji Organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak [...], zostało wniesionych cztery odwołania, zaś SKO wydało trzy oddzielne decyzje administracyjne w tym m.in. objętą kontrolą Sądu decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...]. Sąd za kluczowe i przesądzające o wadliwości zaskarżonej decyzji uznał ustalenie, że SKO nie rozpoznało łącznie wszystkich wniesionych odwołań wniesionych od decyzji organu I instancji, wydając w wyniku ich rozpoznania trzy odrębne decyzje administracyjne. Podkreślono również, że wniesienie kilku odwołań nie skutkuje wydaniem tylu decyzji, ile odwołań pochodzących od poszczególnych stron. Wręcz przeciwnie, wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek łącznego ich rozpatrzenia w jednym terminie. Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania pozostałych odwołań wniesionych przez inne osoby. Dlatego uznano, że niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, obligującym uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Na poparcie tej tezy przywołano wyroki WSA w Poznaniu z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. IV SA/Po 809/13 i z dnia 12 marca 2008 r., sygn. II SA/Po 450/07, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. II SA/Gl 815/12. W wytycznych opisanego orzeczenia wskazano, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu SKO łącznie rozpozna wszystkie wniesione odwołania i wyda jedną decyzję administracyjną. Skontrolowana decyzja SKO w sposób rażący, czyli w sposób istotnie negatywnie kwalifikowany, narusza art. 1 § 1 pkt 1, art. 7, art. 8, art. 127 § 1 K.p.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 poz. 293 z późn. zm.; dalej u.p.z.p.). Kolegium mimo wyraźnych wytycznych wynikających z prawomocnego wyroku Sądu ponownie rozpoznało dwoma odrębnymi decyzjami administracyjnymi odwołania wniesione przez Wojciecha Pieprznego oraz J. Sz. – M. i W. S.. Należy tu nadmienić, iż o fakcie wydania przez SKO decyzji z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], na skutek wniesienia odwołania przez J. S. i W. S., Kolegium zostało wyraźnie poinformowane w piśmie Dyrektora Biura Rozwoju Miasta o przekazaniu odwołania W. P. W demokratycznym państwie prawa, jakimi w świetle art. 2 Konstytucji jest Rzeczypospolita Polska, jako niedopuszczalną uznać należy sytuację, w której organ odwoławczy, czyli instytucja mająca charakteryzować się wysokim poziomem profesjonalizmu w obszarze swej rzeczowej specjalizacji, popełnia dwukrotnie kluczowy pod względem formalnym błąd polegający na wydaniu w odniesieniu do tej samej sprawy indywidualnej dwóch merytorycznych decyzji administracyjnych. Świadczy to nie tylko o niewykonaniu jasnych wytycznych wynikających z prawomocnego orzeczenia Sądu administracyjnego, ale także o poważnej i niedającej się usprawiedliwić obrazie przepisów prawa materialnego, które gwarantują inwestorowi prawo do zagospodarowania nieruchomości zaś pozostałym stronom ochronę własnego interesu prawnego – art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Tak prowadzone postępowanie musi znacząco obniżać zaufanie obywatela do organów władzy publicznej, godząc tym samym w istotę zasady naczelnej K.p.a. wyrażonej w art. 8. Do jednoznacznie negatywnej oceny działania Kolegium przyczynia się także ewidentne w tych okolicznościach naruszenie praw stron postępowania administracyjnego do rozpatrzenia ich sprawy nie dłużej niż jest to rzeczywiście niezbędne – art. 12 § 1 K.p.a. Wobec stwierdzonych faktów Sąd nie będąc związany wnioskami skargi uznał, iż decyzja Kolegium została wydana w wyniku rażącego naruszenia wyżej podanych przepisów prawa procesowego oraz materialnego, co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotu skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. WSA dokonując powyższej kwalifikacji wad decyzji SKO kierował się niebudzącą wątpliwości oczywistością naruszenia prawa, charakterem przepisów, które zostały naruszone, a także istotnymi racjami ekonomicznymi i gospodarczymi związanymi z interesem prawnym nie tylko skarżącego, ale także pozostałych stron. Rażąco wadliwe rozpoznanie odwołań musi skutkować skasowaniem decyzji SKO i jednocześnie uniemożliwia odniesienie się przez Sąd do zarzutów skargi naruszenia przez Organy obu instancji przepisów procesowych i materialnoprawnych. SKO zobowiązane będzie do łącznego i niezwłocznego rozpoznania odwołań wniesionych od opisanej na wstępie decyzji Organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art 200 w zw. z art 205 § 1 P.p.s.a., obejmując nimi koszty uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego w wysokości 500 zł.