II SA/Rz 1376/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi B. P. na czynność Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] w przedmiocie wstępnej kwalifikacji kandydata do pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności. B. P. (dalej również: "Skarżąca", "Kandydatka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na czynność Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] (dalej także: "PCPR") w przedmiocie wstępnej kwalifikacji kandydata do pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej. Jak wynika z akt sprawy, PCPR w [...] dokonało wstępnej kwalifikacji do pełnienia przez Skarżącą oraz Jej męża M. P. (w dalszej części także: "Kandydat") funkcji rodziny zastępczej niezawodowej, oceniając, czy wymienieni spełniają warunki określone w art. 42 ustawy z dnia 9 czerwca 2021 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2024 poz. 177 ze zm.), określanej następnie jako "u.w.p.z.". Na podstawie dokumentów dostarczonych przez Kandydatów oraz złożonych w PCPR oświadczeń Organ ten jako organizator rodzinnej pieczy zastępczej stwierdził, że w przypadku Skarżącej i Jej męża spełnione są warunki, o których mowa w art. 42 ust. 1 pkt 2 - 8 i ust. 2 u.w.p.z. W związku jednak z zaświadczeniem lekarza specjalisty [....] z dnia 4 lipca 2024 r. powzięto wątpliwość, czy spełniony jest warunek, o którym mowa w art. 42 ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy tj. rękojmia należytego sprawowania pieczy zastępczej po stronie Kandydatów. W opinii PCPR, warunek ten nie został spełniony, ponieważ lekarz specjalista [...] we wskazanym zaświadczeniu stwierdził, że Kandydat jedynie "rokuje, że będzie poprawnie pełnił funkcję pieczy zastępczej w rodzinie zastępczej". Prowadzi to zdaniem Organu do wniosku, że aktualnie z punktu widzenia medycznego nie jest to pewne. PCPR wskazało, że konieczne jest legitymowanie się przez Kandydata jednoznacznie pozytywną opinią lekarza specjalisty [...] w celu potwierdzenia dawania rękojmi należytego sprawowania pieczy zastępczej (obszar do poprawy). W złożonej do tut. Sądu skardze na czynność odmownej wstępnej kwalifikacji do pełnienia funkcji rodziny zastępczej Kandydatka zwróciła się o weryfikację dokumentów na podstawie, których wystawiona została Jej i mężowi taka negatywna wstępna kwalifikacja. Wskazała, że na początku bieżącego roku podjęła wraz z mężem decyzję o złożeniu stosownego wniosku do PCPR w [....]. Zakwestionowała przyjęcie przez organizatora pieczy zastępczej, że zawarte w zaświadczeniu lekarza [...] słowo "rokuje" nie daje gwarancji i z punktu medycznego nie jest to pewne. Zdaniem Skarżącej, lekarz zaznaczył, że rokowania są pozytywne pisząc, że Kandydat prawidłowo będzie pełnił funkcję pieczy zastępczej w rodzinie zastępczej. Z przedmiotowego zaświadczenia nie wynika, że rokowania są złe. Żaden zaś lekarz nie daje stuprocentowej gwarancji, że wszystko będzie dobrze, nawet w stosunku do zdrowego pacjenta, ponieważ nie może przewidzieć co będzie w przyszłości. Skoro rokowania są pozytywne, to nie powinny wzbudzać wątpliwości. W odpowiedzi na skargę PCPR w [...] wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej, podtrzymując argumentacje zawartą w czynności negatywnej wstępnej kwalifikacji. Dodatkowo podniosło, że wątpliwości co do prawidłowego wykonywania funkcji rodziny zastępczej przez Kandydata wynikają także z dokumentacji przedłożonej przez Kandydatów w trakcie postępowania kwalifikacyjnego, a które wskazują na występowanie u M. P. zdiagnozowanej w przeszłości choroby [....] i zastosowanie wobec wymienionego środka zabezpieczającego w postaci obowiązku poddania się terapii [....]. Organ zwrócił też uwagę, że z zaświadczenia lekarza [...] z dnia 8 lipca 2024 r. wynika poprawa stanu zdrowia [...] i pozytywne rokowania, lecz Kandydat pozostaje w dalszym ciągu w leczeniu. PCRP zwróciło też uwagę na wystawioną w postępowaniu kwalifikacyjnym przez psychologa opinię, sporządzoną na podstawie obserwacji oraz przeprowadzonych testów, w której zaznaczono, że Kandydat wykazuje przeciętną umiejętność radzenia sobie w sytuacjach wymagających skutecznej opieki i zaangażowania, reagowania na potrzeby innych oraz dawania wsparcia emocjonalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiot kontroli sądowej określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." W pkt 4 wymienia on inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. O tym, że negatywna wstępna kwalifikacja kandydata do pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej stanowi tego rodzaju czynność przesądza brzmienie art. 43 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, przewidującego prawo do złożenia skargi na taką czynność na zasadach i w trybie określonym dla rozstrzygnięć ze wskazanego art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Sąd sprawuje kontrolę biorąc pod uwagę zgodność z prawem, do czego obliguje go art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Wedle art. 146 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę sąd stwierdza bezskuteczność czynności, przy czym przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że przychylając się do złożonej skargi sąd musi stwierdzić zaistnienie przyczyn z art. 156 K.p.a. (tj. nieważności) bądź też naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargą niniejszą objęta została czynność PCPR w [...] negatywnej wstępnej kwalifikacji kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej niezawodowej, podjęta przez organizatora rodzinnej pieczy zastępczej na podstawie oceny spełniania warunków, o których mowa w art. 42 ust. 1 i ust. 2 u.w.p.z. Jak wynika z regulacji tej ustawy, formą rodzinnej pieczy zastępczej jest rodzina zastępcza niezawodowa (art. 39 ust. 1 pkt 1 lit. b), którą tworzyć mogą m. in. małżonkowie, niebędący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka (art. 41 ust. 3). Warunki, które małżonkowie ci muszą spełniać, aby móc pełnić funkcję rodziny zastępczej określa art. 42 u.w.p.z. Jak wynika z art. 43 ust. 2 u.w.p.z., po przeprowadzeniu wstępnej kwalifikacji organizator rodzinnej pieczy zastępczej sporządza pisemny dokument potwierdzający jej przeprowadzenie, zawierający w szczególności datę dokonania powyższego oraz wskazanie, czy wstępna kwalifikacja jest pozytywna czy negatywna. Z tym, że w wypadku, gdy kwalifikacja ta jest negatywna, to art. 43 ust. 3 u.w.p.z. wymaga, aby organizator pieczy zastępczej szczegółowo uzasadnił przyczyny powyższego, wskazując jednocześnie obszary wymagające poprawy. Pozytywna wstępna kwalifikacja kandydata do pełnienia funkcji rodziny zastępczej stanowi następnie podstawę skierowania tego kandydata na szkolenie. Wracając do warunków, które kandydaci do pełnienia funkcji rodziny zastępczej muszą spełnić, to jak podano, wymienia je art. 42 u.w.p.z. Jednym z nich, a mającym istotne znaczenie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest wskazane w ust. 1 pkt 1 tego przepisu dawanie rękojmi należytego sprawowania pieczy zastępczej. Z tym, że wedle treści art. 42 ust. 7 u.w.p.z., okoliczność tę organizator pieczy zastępczej ustala na podstawie analizy sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej. W niniejszej sprawie, dokonując w dniu 23 września 2024 r., czynności negatywnej wstępnej kwalifikacji PCPR w [...] podniosło, że powzięło wątpliwość co do tego, czy w przypadku Skarżącej i Jej męża spełniony jest wskazany wyżej warunek. Organ zauważył, że wystawione przez lekarza [...] zaświadczenie z dnia 4 lipca 2024 r. wskazuje tylko, że M. P. rokuje, iż będzie poprawnie pełnił funkcję pieczy zastępczej w rodzinie zastępczej, a zatem - jak podkreślił Organ - nie jest to pewne z medycznego punktu widzenia. Z tej przyczyny PCPR stwierdziło konieczność legitymowania się przez Wymienionego jednoznacznie pozytywną opinią lekarza specjalisty [...], potwierdzającą dawanie rękojmi należytego sprawowania pieczy zastępczej. Ze stanowiskiem tym nie zgodziła się Skarżąca, która zwróciła uwagę, że istotne jest to, że Jej mąż rokuje w zakresie poprawnego pełnienia funkcji pieczy zastępczej w rodzinie zastępczej, natomiast gwarancja nie jest tutaj możliwa, bowiem żaden lekarz nie jest w stanie przewidzieć przyszłości. Odnosząc się do powyższego Sąd wskazuje, że skarżona czynność została przez PCPR podjęta przedwcześnie tzn. bez należytego wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, do czego Organ zobowiązany był w świetle jasnej treści art. 43 ust. 3 u.w.p.z. Jak już podano, przepis ten wymaga, by dokonując negatywnej wstępnej kwalifikacji organizator pieczy zastępczej szczegółowo uzasadnił przyczyny powyższego i wskazał obszary wymagające poprawy. Oczywistym jest, że aby wypełnić ten obowiązek organ musi najpierw ustalić ważne dla sprawy fakty, które przesądzają o zajętym przez niego stanowisku. Użyte w powołanym art. 42 ust. 1 pkt 1 u.w.p.z. pojęcie rękojmi należytego sprawowania pieczy zastępczej nie jest do końca określone. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego (sjp.pwn.pl), rękojmia to poręczenie, zagwarantowanie czegoś, zapewnienie o czymś, przyrzeczenie czegoś. Słusznie podniosła Skarżąca, że wyrażenie pewności w kwestiach medycznych jest praktycznie niemożliwe, bowiem zawsze indywidualne cechy, predyspozycje konkretnego organizmu mogą przesądzić o tym, że diagnoza lekarska nie urzeczywistni się. W takiej sytuacji, aby PCPR mogło uznać, że w konkretnej sprawie brak jest spełnienia warunku z art. 42 ust. 1 pkt 1 u.w.p.z. musiałoby dysponować takim zaświadczeniem lekarskim, które opisywałoby w szerszy sposób istotne w tym zakresie kwestie. Organ winien był więc zwrócić się do lekarza, który wystawił w dniu 4 lipca 2024 r. zaświadczenie o bardziej szczegółowe ustosunkowanie się do stanu zdrowia Kandydata w kontekście brzmienia warunku dawania rękojmi należytego sprawowania pieczy zastępczej. Dopiero dysponowanie taką konkretną argumentacją mogłoby doprowadzić Organ do określonego wniosku. Wywiedzenie więc, że Kandydat nie daję rękojmi należytego sprawowania pieczy zastępczej w oparciu na przedmiotowe zaświadczenie, w którym lekarz zawarł stwierdzenie o rokowaniu co do poprawnego pełnienia funkcji pieczy zastępczej w rodzinie zastępczej nie można uznać za rzetelne podejście do sprawy. PCPR pominęło, że w przedmiotowym zaświadczeniu lekarz zwrócił uwagę na długotrwałą i stabilną poprawę stanu zdrowia [...] Kandydata. Zaznaczył też, że funkcjonuje On prawidłowo w domu, w pracy i w środowisku sąsiedzkim. Jak już podniesiono, aby na podstawie zaświadczenia lekarskiego wyprowadzić konkluzję co do niespełnienia warunku z art. 42 ust. 1 pkt 1 u.w.p.z., dokument ten winien zawierać wystarczająco obszerne motywy, na podstawie których można ocenić występowanie rękojmi należytego sprawowania pieczy zastępczej. Brak dysponowania przez PCPR takim dostatecznie szczegółowym rozumowaniem lekarza nie mógł więc doprowadzić do przyjęcia konkluzji, że przedmiotowy warunek nie został spełniony. Jest to stanowisko zdecydowanie przedwczesne. Nadto, zauważenia wymaga, że dodatkowe powody, dla których Organ uznał podjętą czynność za prawidłową przedstawione zostały przez niego dopiero w odpowiedzi na skargę. Tego rodzaju praktykę należy ocenić jako całkowicie nieuzasadnioną. Kontroli sądowej podlega bowiem skarżona czynność, a nie pismo procesowe w postaci odpowiedzi na skargę. To ostatnie pismo procesowe nie może więc zastępować przedmiotu skargi zwłaszcza, że podnosi ono w niniejszej sprawie szereg dodatkowych kwestii, na temat których Organ milczał w uzasadnieniu podjętej czynności z dnia 23 września 2024 r., a które niewątpliwie powinny się w niej znaleźć. W ocenie Sądu, PCPR w [...] nie wykazało zatem, że w przypadku Kandydatów nie został spełniony warunek z art. 42 ust. 1 pkt 1 u.w.p.z. W związku z tym, że brzmienie tego warunku zostało sformułowane przez prawodawcę w sposób raczej ogólnikowy, wymaga ono wypełnienia treścią w postaci określonych okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy. Te jednak, jak już podkreślono, nie zostały w sposób dostateczny wyjaśnione w aspekcie wskazanej rękojmi. Nie można tym samym przyjąć, że PCPR w [...] zastosowało się do wynikającego z art. 43 ust. 3 u.w.p.z. wymogu szczegółowego uzasadnienia przyczyn negatywnej wstępnej kwalifikacji. Jego rozważania są zbyt lakoniczne, bowiem opierają się na równie krótkiej motywacji przedstawionej przez lekarza [...]. Z tych przyczyn Sąd stwierdził na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. bezskuteczność zaskarżonej czynności celem uzupełnienia zebranego w sprawie materiału dowodowego tak, aby na jego podstawie możliwe było dokonanie rzetelnej oceny, czy w wypadku Skarżącej i Jej męża można mówić o spełnieniu warunku z art. 42 ust. 1 pkt 1 u.w.p.z.