II SA/Rz 138/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Bryk Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 8 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] października 2004 r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 138/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2004r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. nr 46, poz. 543 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] października 2004r. nr [...] o ustaleniu odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną krajową obwodnicę dla miasta. R., oznaczonych jako działki nr 1594/1, 1595/1, 1608/1, 1608/2, 1624/1, 1625/1. W odwołaniu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o uchylnie punktu II i II decyzji organu I instancji, w których jako właściwy organ do wypłaty odszkodowania ustalono Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad poprzednim właścicielom gruntu. Z zapadłym rozstrzygnięciem skarżący nie zgodził się z uwagi bo przedmiotowe działki stały się własnością Skarbu Państwa i nie zostały zajęte pod drogę krajową. Podniósł też, ze nie jest organem administracji rządowej, a jedynie jednostką organizacyjną wykonującą obowiązki centralnego organu administracji rządowej właściwą w sprawach dróg krajowych. Żaden z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również ustawy o drogach publicznych nie wskazał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organu właściwego do wypłaty odszkodowania za grunt wydzielony pod drogi publiczne w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dacie wykonywania podziału nieruchomości ustawa o gospodarce nieruchomościami jako organ właściwy w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa wskazywała starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. W przypadku działek wydzielonych pod drogi publiczne zgodnie z art. 98 odesłała do zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie wiec z art. art. 132 ust. 5 cytowanej ustawy, do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości zobowiązany jest starosta jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa. Powołany przez organ art. 132 ust. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania, gdyż decyzja o podziale nieruchomości była wydana w 2002r. Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 86 lit. f ustawy z dnia 28 listopada 2003r. (Dz. U. nr 141 z 2003r., poz. 1492) zmieniającej ustawę o gospodarce nieruchomościami i zaczął obowiązywać od 22 września 2004r. Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, starosta jako organ właściwy winien wypłacić odszkodowanie w wysokości uzgodnionej z poprzednim właścicielem. Faktyczne przeznaczenie nieruchomości zostanie dopiero określone w decyzji lokalizacyjnej Wojewody, która jest w trakcie wydawania. Wojewoda nie podzielił argumentów odwołania i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśnił, że nieruchomości oznaczone nr 1594/1, 1608/1, 1608/2, 1595/1, 1624/1, i 1625/1 położone w R. powstały w wyniku podziału nieruchomości zatwierdzonych decyzją Burmistrza Miasta i Gminy i z przeznaczeniem według obowiązującego w dacie wydawania decyzji podziałowej planu zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną – krajową nr 4 – obwodnicę miasta R. i z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa. Zatem argument odwołującego, poddający w wątpliwość faktyczne przeznaczenie nieruchomości pod drogę krajową nie można uznać za zasadny. Przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w momencie wydawania decyzji o podziale wynikało z planu zagospodarowania przestrzennego, jak również z decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z [...] listopada 2002r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na realizację drogowego obejścia miasta R. Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut o błędnym zastosowaniu przepisu art. 132 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nie obowiązywał w dacie wydania decyzji o podziale. Stosownie bowiem do art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wobec powyższego organ był zobligowany do przestrzegania aktualnie obowiązujących przepisów prawa. Organ powołując się na przepis art. 132 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawidłowo wskazał generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, jako właściwego do wypłaty odszkodowania. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21.03. 1985r. o drogach publicznych należy do tego organu należy realizacja budżetu państwa w zakresie dróg krajowych. Została już rozpoczęta realizacja odcinka drogi krajowej nr 4, stanowiącej obwodnicę miasta R., co dodatkowo potwierdza prawidłowość zastosowania art. 132 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako naruszającej prawo. W skardze zostały powtórzone argumenty zawarte w odwołaniu. Dodatkowo skarżąca podniosła, że na okoliczność ustalenia wysokości odszkodowania dla byłych właścicieli został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę operat szacunkowy. Poprzedni właściciele nieruchomości wymienieni w decyzji o podziale bezpośrednio po dokonaniu w 2002r. wyrazili zgodę na wysokość odszkodowania, które winien zapłacić starosta, gdyż wysokość odszkodowania została uzgodniona na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym została wykluczona możliwość zastosowania art. 132 ust. 8 tej ustawy. Skarżący podniósł, że do dnia dzisiejszego działki te nie zostały zabudowane, a 24 września 2004r. złożono wniosek do Wojewody o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji, a postępowanie nie zostało jeszcze zakończone. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy (art. 135 p.p.s.a.). Poddawszy takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona Bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt, że na podstawie ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z [...] grudnia 2002r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości powstały działki o nr nr 1594/1, 16008/1, 1595/1, 1608/2, 1624/1 i 1625/1 wydzielone pod drogę publiczną – krajową i z mocy prawa przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna. Decyzja ta stała się ostateczna [...] marca 2003r., a w następstwie tego zostały założone dla tych nieruchomości odrębne księgi wieczyste oraz dokonano stosownych wpisów w ewidencji gruntów, gdzie jako właściciel został wpisany Skarb Państwa. Zaskarżona decyzja została wydana [...] grudnia 2004r, zatem w dacie, gdy weszła już w życie nowela do ustawy o gospodarce nieruchomościami z 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 141, poz. 1492). Nowela ta weszła w życie 22 września 2004r. Zmiana przepisu art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami została zawarta w art. 1 ust. pkt 86 noweli, a ustawodawca nie ustanowił żadnych przepisów intertemporalnych dla stosowania znowelizowanego art. 132. Zgodnie z ogólną regułą, lex posterior derogat legi priori należy stosować nowe przepisy prawa nawet do spraw, które zostały wszczęte przed datą ich wejścia w życie. Stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 241, poz. 2603 ze zm.) zwanej dalej w skrócie u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (zdanie pierwsze 1). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej miedzy właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3 art. 98 ugn). Przedstawiony stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie bezsprzecznie wypełnia hipotezę normy prawnej zawartej w ust. 1 art. 98 ugn., tym samym po stronie byłych właścicieli podzielonych nieruchomości powstało prawo do odszkodowania, co wynika wprost z ust.3 tego przepisu. Ustawodawca w sposób kategoryczny sformułował wypowiedź normatywną zawartą w tym przepisie, gdyż stwierdził, że "przysługuje odszkodowanie". Ponadto określił też zasady i tryb wypłaty odszkodowania odsyłając do przepisów regulujących zasady wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Zasadniczym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest określenie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania na gruncie przepisu art. 132 ugn. Organy obydwu instancji na podstawie art. 132 ust. 8 ugn do wypłaty odszkodowania zobowiązały Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w [...]. Powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepis art. 132 ust. 8 u.g.n. stanowi, że podmiot, który będzie realizował cel publiczny, może pokryć koszty należności, o których mowa w ust. 5 i 6, oraz koszty ustalenia tych należności. Stosownie do art. 132 ust. 5 ugn. do zapłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 , do zapłaty ceny nabycia nieruchomości, o której mowa w art. 113 ust. 3, a także do zapewnienia nieruchomości zamiennej jest zobowiązany z zastrzeżeniem ust. 6-8 starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. Wykładnia normy prawnej zawartej w tym przepisie możliwa jest tylko w kontekście konstrukcji całego artykułu 132 ugn. Przepis ten ustala terminy wypłaty odszkodowania oraz skutki zwłoki wypłaty odszkodowania (ust. 1, 1a i 2), wysokość wypłaty odszkodowania lub spełnienie tego zobowiązania w innej formie (ust. 3, 3a, 4) oraz podmioty zobowiązane do wypłaty odszkodowania w zależności od sytuacji z jakimi ustawa wiąże powstanie szkody (ust. 5, 6, 7). W cytowanym wyżej ust. 8 art. 132 ugn. ustawodawca nie posługuje się terminem odszkodowanie, a używa takich wyrażeń jak "koszty należności" oraz "koszty pokrycia tych należność", o których mowa w ust. 5 i 6 tego artykułu. Ponadto adresatem tego przepisu uczynił podmiot, który ma realizować cel publiczny i podmiot ten, co wymaga podkreślenia może uczestniczyć w pokryciu należności, ale w cale nie musi. Natomiast jak to już zostało wyżej stwierdzone wypłata odszkodowania jest obowiązkiem w przypadkach wymienionych w art. 98ust. 3 ugn., a taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Należy też zauważyć, że byłych właścicieli nieruchomości, które tak jak w niniejszej sprawie przeszły na rzecz Skarbu Państwa nie będzie wiązał żaden stosunek prawny, z podmiotem który będzie realizował zadanie celu publicznego. Zatem po stronie byłych właścicieli powstałby stan niepewności, co do pomiotu mającego obowiązek wypłacić odszkodowanie. Zastosowany w art. 135 ust.5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r.o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) zwrot "z zastrzeżeniem ust. 6-8" nie powoduje rozszerzenia kręgu pomiotów zobowiązanych do wypłaty odszkodowania, a ma jedynie na celu stworzenie prawnych możliwości organom zobowiązanym do wypłaty odszkodowania pozyskania dodatkowych środków finansowych na odszkodowania od podmiotów realizujących cel publiczny, czego wyrazem jest użycie w ust. 8 tego artykułu takich wyrażeń normatywnych jak "koszty należności" i koszty ustalenia tych należności". Powyższe zatem prowadzi do wniosku, że na podstawie przepisu art. 132 ust.5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r.o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest wyłącznie starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. Wyżej opisane naruszenie przepisów wyczerpuje dyspozycję art. 145 § 1 pk1 lit a p.p.s.a, bowiem Sąd stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z [...] sierpnia 2003r. T. D., zwrócił się do Starosty o wypłatę dla siebie i pozostałych osób uprawnionych stosownego odszkodowania. Na rozprawie w dniu [...] września 2003r., która odbyła się w Starostwie Powiatowym B. W., G. D. oraz S. D. umocowały T. D. do działania w ich imieniu, a W. D. i K. B. poparli wniosek o wypłatę odszkodowania. Art. 132 ust. 1 ugn. (w dacie złożenia wniosku) stanowił, że zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu, w tym przypadku o podziale nieruchomości stała się ostateczna. W odniesieniu do decyzji wydanej o podziale nieruchomości przez Burmistrza Miasta i Gminy termin do wypłaty odszkodowania upłynął 28 lutego 2003r. Jeżeli więc w tej dacie nowy właściciel nie wypłacił odszkodowania za grunt, który z mocy ustawy stał się jego własnością i w drodze ugodowych rokowań nie ustalił wysokości odszkodowania – pozostaje w zwłoce i nie może zgłaszać zarzutu, że wszczęcie postępowania przed właściwym organem jest przedwczesne lub niedopuszczalne. Nawet uzgodnienie kwoty odszkodowania, które nie zostało wypłacone w ustawowym terminie uprawnia byłego właściciela do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania. Zatem zarzut skargi o niedopuszczalności dochodzenia odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego nie jest uzasadniony, gdyż nie nastąpiła wypłata odszkodowania w ustawowym terminie. Przy czym warto zaznaczyć, że operat szacunkowy został sporządzony [...] października 2003r. a ustawowy termin wypłaty odszkodowania upłynął [...] lutego 2003r. Natomiast oświadczenia osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania akceptujące wysokość odszkodowania ustaloną przez rzeczoznawcę zostały złożone [...] października 2004r. (karta akt. adm. nr 19-21). Również argumenty skargi, że w dacie wydawania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości nie było ust. 8 w art. 132 ugn. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jak to już została stwierdzone wyżej sama nowela nie zawiera żadnych przepisów przejściowych i organ prawidłowo orzekł na podstawie przepisów obowiązujących na dzień wydania decyzji. Ponadto postępowanie o wypłatę odszkodowania jest odrębnym postępowaniem niż postępowanie o podział nieruchomości. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania , bowiem ani w skardze, jak również do czasu zakończenia rozprawy nie został zgłoszony przez pełnomocnika skarżącego - radcę prawnego wniosek o zwrot kosztów postępowania według art. 210 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosiła wniosku o przyznanie kosztów należnych. Stronę działającą bez adwokata lub radcy prawnego sąd powinien pouczyć o skutkach niezgłoszenia wniosku w powyższym terminie. Skoro skarżący był reprezentowany przez fachowego pełnomocnika Sąd nie miał obowiązku pouczania w tym zakresie. Ponadto na podstawie art. 152 p.p.s.a. wobec uwzględnienia skargi Sąd orzekł o ochronie tymczasową w zakresie wykonania zaskarżonej decyzji, stwierdzając, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji .