II SA/Rz 1380/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2018 r. sprawy ze skargi L. C. i W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących L. C. i W. C. solidarnie kwotę 1118 zł /słownie: tysiąc sto osiemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi L. C. i W. C. (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] września 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej w skrócie: "Burmistrz" lub "organ I instancji") nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Rada Miejska w [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. uchwaliła II zmianę Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego terenu przy ul. K. i S. w [...] (dalej w skrócie: "MPZP"). Zmiana planu obejmowała część obszaru działek o nr ew. 227/1 i 227/2, oznaczoną w MPZP symbolem "4U-teren zabudowy usługowej". W pierwotnym MPZP zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. część tych działek położona była w obszarze oznaczonym symbolem "2MN,U - teren zabudowy mieszkaniowej i usług komercyjnych oraz handlu". Umową sprzedaży z dnia [...] października 2016 r. Rep. A nr [...] skarżący sprzedali przysługujące im udziały w działkach ew. nr 227/1 i 227/2 położonych w Obr. [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Burmistrz działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. 2017 r., poz. 1073 - dalej w skrócie: "u.p.z.p.") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej w skrócie: "k.p.a."): 1) Ustalił dla W. C. - zbywcy udziału w wysokości 1/4 części we współwłasności nieruchomości położonej w [...] Obr. [...] oznaczonej jako działka ew. 227/1, jednorazową opłatę planistyczną w wysokości 1609,01 złotych z tytułu wzrostu wartości w/w nieruchomości spowodowanego uchwaleniem II zmiany MPZP, 2) Ustalił dla małżonków W. i L. C. - zbywców udziału w wysokości 3/4 części na zasadzie ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej w prawie własności nieruchomości położonej w [...] Obr. [...] oznaczonej jako działka ew. 227/1, solidarnie jednorazową opłatę planistyczną w wysokości 4827,04 zł z tytułu wzrostu wartości w/w działki spowodowanego uchwaleniem II zmiany MPZP, 3) Ustalił dla małżonków W. i L. C. zbywców na prawach wspólności majątkowej małżeńskiej nieruchomości położonej w [...] Obr. [...] oznaczonej jako działka ew. 227/2 solidarnie jednorazową opłatę planistyczną w wysokości 14255,85 zł z tytułu wzrostu wartości w/w działki spowodowanego uchwaleniem II zmiany MPZP. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wyjaśnił, że zmiana MPZP miała wpływ na wzrost wartości działek ew. nr 227/1 i 227/2. W wyniku wprowadzenia zmiany MPZP w 2012 r. na w/w działkach możliwa jest zabudowa wyłącznie usługowa i handlowa. Taki teren ma większą wartość od terenu łączącego jednocześnie funkcje mieszkaniowe, usługowe i handlowe, bez możliwości rezygnacji z zabudowy mieszkaniowej. Następnie stwierdził, że sporządzony w sprawie operat wraz z jego korektą został wykonany zgodnie z przepisami prawa materialnego a w szczególności zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2016, poz. 2147 ze zm. – dalej w skrócie: "u.g.n.") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.), które regulują kwestie wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty planistycznej. Zgodnie z tym operatem wartość rynkowa działki ew. 227/1 określona wg. stanu na dzień wejścia w życie zmiany MPZP z przeznaczeniem określonym przed zmianą wynosi 386.270 zł, zaś z przeznaczeniem określonym po zmianie MPZP wynosi 429.177 zł. Oznacza to, że wartość działki ew. nr 227/1 wzrosła o 42.907 zł. Natomiast wartość rynkowa działki ew. 227/2 określona wg. stanu na dzień wejścia w życie zmiany MPZP z przeznaczeniem określonym przed zmianą wynosi 259.010 zł, zaś z przeznaczeniem określonym po zmianie MPZP wynosi 354.049 zł. Oznacza to, że wartość działki ew. nr 227/2 wzrosła o 95.039 zł. Obie działki wyceniono wspólnie ponieważ zgodnie z MPZP były wspólnie zagospodarowane. Następnie Burmistrz wyjaśnił, że zgodnie z § 24 uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia MPZP stawka służąca naliczeniu jednorazowych opłat za wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosi 15%. Opłata planistyczna została naliczona w łącznej kwocie 20.691,90 zł, co stanowi 15% z kwoty 137.946 zł tj. kwoty o którą wzrosła wartość przedmiotowych nieruchomości w związku ze zmianą MPZP - wyliczonej i przedstawionej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym. Wskazał również, że w przypadku współwłasności nieruchomości opłata planistyczna obciąża współwłaścicieli stosownie do korzyści, jaką odnieśli oni w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia lub zmiany planu. To zaś oznacza, że w przypadku współwłasności w częściach ułamkowych, w rozumieniu art. 196 § 1 k.c., sprzedających obciąża przedmiotowa opłata w częściach ułamkowych wynikających z udziałów we współwłasności. Natomiast odnośnie majątku objętego wspólnością małżeńską odpowiedzialność małżonków jest solidarna. Po rozpoznaniu odwołania skarżących, zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie SKO, w przedmiotowej sprawie zaistniały łącznie warunki o których mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., podzielając w całości ustalenia faktyczne organu I instancji. Wskazało również, że decyzja o ustaleniu jednorazowej opłaty planistycznej jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie podejmuje po przeprowadzeniu postępowania, które uwarunkowane jest dokładnym ustaleniem stanu faktycznego i przepisami prawa. Odnosząc się do zarzutów skarżących SKO stwierdziło, że organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Organ I instancji dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego w tym operatu szacunkowego. Materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 k.p.a. Niezasadny jest też zarzut niedokładnego wyjaśnieniu stanu faktycznego przejawiający się w ustaleniu go w oparciu o błędnie sporządzony operat szacunkowy i przyjęciu go za podstawę ustalenia opłaty planistycznej. Rzeczoznawca majątkowy sporządził zgodnie z obowiązującym prawem operat szacunkowy, w którym określił wartość przedmiotowego gruntu zarówno przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, jak i po zmianie przeznaczenia tej nieruchomości. Zdaniem SKO, operat ten może stanowić podstawę rozstrzygnięcia. W ustawowym terminie skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję SKO. W uzasadnieniu podnieśli szereg zarzutów dotyczących nieprawidłowości operatu szacunkowego, w szczególności związanych z niewłaściwym doborem nieruchomości do wyceny wykonanej przy wykorzystaniu podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej, oraz nieprawidłowym określeniem cech rynkowych tych nieruchomości. Wskazali również, że zmiana MPZP nie wpłynęła na wartość ich działek, gdyż w dalszym ciągu umożliwia zabudowę usługową i handlową do 1000 m2 powierzchni sprzedaży. W odpowiedzi na skargę, SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego, w zakresie zasad dotyczących ustalania i oceny stanu faktycznego sprawy – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 KPA. Zdaniem Sądu SKO nie odniosło się również w sposób zgodny z wymogami wynikającymi z art. 8, art. 11 i art. 15 oraz art. 107 § 3 KPA do twierdzeń i zarzutów sformułowanych w odwołaniu skarżących. W pierwszej kolejności należy odnotować, iż skarżący tak w odwołaniu, jak i w piśmie z dnia 3 lipca 2017 roku, do którego treścią odwołania odsyłają, sformułowali precyzyjne zarzuty względem sporządzonego na potrzeby postępowania operatu. Wskazali, iż ich zdaniem sporządzający operat pozostaje w błędzie co do tego, że przed zmianą Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego z dnia [...] sierpnia 2012 roku, na terenie działek 227/1 i 227/2 nie można było wybudować obiektu handlowego o pow. do 1000m2. W ocenie skarżących łączna powierzchnia ich działek wynosi 7043m2, przed zmianą planu działki te były położone na terenie oznaczonym symbolem MN, U – teren zabudowy jednorodzinnej, handlu i usług. Wbrew twierdzeniom rzeczoznawcy skarżący stali na stanowisku, iż przy analizie możliwości zabudowy i zagospodarowania ww. dziełek w oparciu o zapisy Planu sprzed zmiany z [...] sierpnia 2012 roku, należało uwzględniać obie działki łącznie. W ocenie skarżących podstawę do takiego działania dawał § 6 pkt 6 Planu, sprzed zmiany. Wedle twierdzeń skarżących takie postanowienia Planu pozwalały na wybudowanie na ich działkach pawilonu, który obecnie jest na nich zlokalizowany, przy zachowaniu pozostałych rygorów ustanowionych § 6 Planu sprzed zmiany. Skarżący zwracali również uwagę, że w procesie sporządzania wyceny dokonano błędu polegającego na przyjęciu, że uwzględniona do porównania działka położona w [...] przy ul. Ł. zlokalizowana jest na terenie oznaczonym w Planie symbolem MN, U, a nie jak przyjęto w wycenie na terenie "U". Konsekwencją ww. uchybienia – zdaniem skarżących – było uwzględnienie przedmiotowej działki w niewłaściwej grupie porównawczej, działek o przeznaczeniu "usługowym", a nie "mieszkaniowo-handlowo-usługowym". Do przedmiotowych kwestii organ II się nie odniósł. Brak zajęcia stanowiska w tym zakresie, w sytuacji gdy z treści odwołania wynika jednoznacznie, iż skarżący przypisują mu duże znaczenie, stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności, zasady działania organów w sposób budzący zaufanie oraz zasady przekonywania. Obowiązkiem SKO było się do przedmiotowych zarzutów odnieść, dokonać w ich kontekście stosownej oceny rozstrzygnięcia orangu I instancji, postanowień Planu sprzed i po zmianie, jak również zweryfikować, czy sporządzony na potrzeby postępowania operat się do poruszanych kwestii odnosi, ewentualnie, czy odnosić się powinien. Sąd zwraca również uwagę, iż w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 36 ust. 4 upzp nie można wychodzić z ogólnego założenia, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegająca na nadaniu danemu terenowi przeznaczenia wyłącznie usługowego (U) w miejsce dotychczasowego mieszkalnego z handlem i usługami (MN, U) a limine prowadzi do wzrostu wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie odnosi się do skutków prawnych wywołanych podjęciem uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, a jedynie do skutków faktycznych, za jakie należy uznać ewentualny wzrost wartości nieruchomości. Przepisy planu miejscowego nie regulują w żaden sposób kwestii wprost związanych z wartością poszczególnych nieruchomości. Określają jedynie, w największym skrócie, możliwy sposób ich przeznaczenia i zagospodarowania. Może to mieć oczywiście przełożenie na wartość nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Niemniej jednak przepisy uchwały w sprawie planu miejscowego nie mogą być podstawą roszczeń związanych z opłatą planistyczną. W tym kontekście rację mają skarżący, gdy kwestionują przewijające się w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji oraz w samym operacie stwierdzenie, że teren z zabudową wyłącznie usługową ma większą wartość od terenu z zabudową mieszkaniowo-handlowo-usługową. W ocenie Sądu wyjaśnieniu będzie podlegało jeszcze jedno zagadnienie. Otóż w aktach administracyjnych znajduje się zaświadczenie Burmistrza [...] z dnia 15 listopada 2016 roku, z którego wynika, że zarówno przed, jak po zmianie Planu część działek 227/1 i 227/2 znajduje się w terenach dróg publicznych oznaczonych w planie symbolem 1 KD. Analogicznych stwierdzeń nie zawiera sporządzony na potrzeby postępowania operat, a w szczególności jego korekta. Uwzględniono w niej wprawdzie, że po zmianie Planu w 2012 roku część działek 227/1 i 227/2 znajduje się na terenie o przeznaczeniu 1 KD, jednakże względem stanu sprzed zmiany Planu stwierdza się, iż działki w całości położone były na terenie MN, U. W tym zakresie operat pozostaje w sprzeczności z ww. zaświadczeniem, a kwestia ta powinna zostać wyjaśniona, albowiem w zależności od wariantu ustaleń, inaczej może kształtować się ostateczny wniosek co do wzrostu wartości nieruchomości. Z uwagi na opisane wyżej uchybienia Sąd ocenił, iż zaskarżona decyzja narusza prawo procesowe, w stopniu niewątpliwie mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, i z tego względu orzekł o jej uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę SKO uwzględni poczynione wyżej uwagi, odniesie się do zarzutów odwołania, ewentualnie uzupełni postępowanie dowodowe, oraz rozstrzygnie rozbieżności pomiędzy zaświadczeniem z 15 listopada 2016 roku a sporządzonym na potrzeby postępowania operatem (i jego korektą). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.