II SA/Rz 1386/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty zmiennej za pobór wody podziemnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] na rzecz strony skarżącej Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1386/18 UZASADNIENIE Informacją z [...] września 2018 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.), Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie ustalił Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe, Nadleśnictwo [...] (dalej: Nadleśnictwo) wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w miejscowości [...], za I kwartał 2018 r. w wysokości 28 zł. Organ wskazał, że opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 ustawy Prawo wodne i § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a) i § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502) – dalej: "rozporządzenie", jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów innych (0,115 zł za 1 m3), współczynnika różnicującego dla wód, które nie podlegają żadnym procesom uzdatniania (2) oraz ilości pobranych wód podziemnych (122 m3). Nadleśnictwo złożyło reklamację od opisanej wyżej informacji argumentując, że prowadzi gospodarkę leśną zdefiniowaną w przepisach ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2129 z późn. zm.), wobec czego winno zostać uznane za podmiot, o którym mowa w art. 270 ust. 2 ustawy Prawo wodne, zwolniony z obowiązku ponoszenia opłaty. Wprawdzie przepis ten w swoim literalnym brzmieniu stanowi o zwolnieniu od opłaty stałej, jednakże mając na uwadze względy celowości uznać należy, że zwolnienie to obejmuje również opłaty zmienne. Ponadto zdaniem skarżącego w opisywanej sprawy pobór wód podziemnych odbywa się w ramach zwykłego korzystania z wód, o którym mowa w art. 33 ustawy Prawo wodne, a takie zaś korzystanie z wód nie stanowi usług wodnych, które podlega opłatom. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uznał złożoną reklamację za niezasadną i decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...], określił Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe, Nadleśnictwo [...] wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w miejscowości [...], w wysokości 28 zł za okres od 1 stycznia do 31 marca 2018 r. Zdaniem organu, wysokość spornej opłaty za pobór wody podziemnej została obliczona prawidłowo, co szczegółowo zostało wskazane w doręczonej stronie informacji. Odnosząc się zaś do zarzutów reklamacji organ podniósł, że Nadleśnictwo [...], zgodnie z deklaracją złożoną w protokole kontroli nr [...], pobiera wodę podziemną do innych celów – socjalna bytowych, tj. celów o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, Nadleśnictwo [...] jest jedynie zarządcą terenu w imieniu Skarbu Państwa i nie podlega zwolnieniu od opłaty określonym w art. 33 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne, jako że skarżący nie korzysta z wód w celu zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego. Skoro zaś skarżący korzysta z usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego, to zgodnie z art. 298 pkt 1 ww. ustawy obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, Nadleśnictwo [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. art. 6, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej; "k.p.a.", polegające na zaniechaniu poczynienia dokładnych ustaleń faktycznych odnośnie wielkości dobowego poboru wody oraz sposobu korzystania z wody podziemnej pobieranej z ujęcia wody w miejscowości [...], pod kątem zbadania czy nie dochodzi do zwykłego korzystania z wody, o którym mowa w art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Tymczasem na podstawie informacji o wielkości poboru kwartalnego można orientacyjnie ustalić, że pobór wody podziemnej ze spornego ujęcia wynosi około 1,355 m3 na dobę, a zatem nie przekracza przepisowych 5 m3 na dobę, warunkujących uznanie poboru wód za zwykłe korzystanie z wód w rozumieniu ww. ustawy; 2. art. 7a k.p.a. polegające na zaniechaniu zastosowania tego przepisu, w sytuacji wątpliwości co do znaczenia pojęcia "zwykłego korzystania z wody". Skarżący podniósł, że ujęcie w miejscowości [...] zaopatruje w wodę budynki leśniczówek i jeżeli budynki tego rodzaju wykorzystywane są również na cele mieszkalne dla pracowników Nadleśnictwa, a korzystanie z wody faktycznie służy realizacji celów mieszkalnych, względnie na potrzeby kancelarii Nadleśnictwa, to tego rodzaju korzystanie z wód winno wpisywać się w pojęcie zwykłego korzystania z wód; 3. art. 33 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo wodne, polegające na błędnym uznaniu, iż zwykłe korzystanie z wody nie może dotyczyć podmiotu instytucjonalnego jakim jest Nadleśnictwo reprezentujące Skarb Państwa, bez szczegółowego odniesienia się do faktycznego sposobu korzystania z wody podziemnej. Zdaniem skarżącego, dokonanie oceny stanu faktycznego pod kątem występowania przesłanki określonej w art. 33 ust. 3 ustawy Prawo wodne powinno przede wszystkim uwzględniać cele, dla których pobierana jest woda podziemna; 4. art. 272 ust. 1 ustawy Prawo wodne w związku z § 5 ust. 1 pkt 36 i ust. 2 rozporządzenia, polegające na ustaleniu wysokości opłaty zmiennej jako iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej, ilość pobranych wód, oraz współczynnik różnicujący, w sytuacji kiedy przepis art. 272 ust. 1 Prawa wodnego nie przewiduje mnożenia przez taki współczynnik różnicujący. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Dotyczy ona decyzji wydanej w oparciu o regulacje wprowadzone ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (P.w.). Regulacje te przewidują ponoszenie opłat za usługi wodne na rzecz Państwowego Gospodarstwa Wodnego "Wody Polskie", które są jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami (art. 267 pkt 1). Opłaty za usługi wodne uiszcza się zgodnie z art. 268 ust. 1 P.w. m.in. za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (pkt 1). Opłata ta składa się z opłaty stałej oraz zmiennej zależnej uzależnionej od ilości wód pobranych (art. 270 ust. 1). Zgodnie z art. 271 ust. 2 P.w. wysokość opłaty stałej ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3 (art. 272 ust. 1 P.w.). W rozpoznawanej sprawie Państwowe Gospodarstwo Wodne "Wody Polskie" ustaliło dla Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe" Nadleśnictwo [...] za okres 1.01.2018 r. – 31.03.2018 r. opłatę zmienną w wysokości 28 zł za pobór wód podziemnych w miejscowości [...]. Jak wynika z zaskarżonej decyzji wyliczenia opłaty zmiennej dokonano w oparciu o art. 272 ust. 1 P.w., jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej pomnożonej przez współczynnik różnicujący oraz ilość pobranych przez Nadleśnictwo wód podziemnych (ustaloną na podstawie kontroli) - 122 m³ w pierwszym kwartale 2018 r. W oparciu o te ustalenia faktyczne do strony skarżącej została również skierowana decyzja o opłacie podwyższonej z tytułu korzystania z wód podziemnych bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego. Nadleśnictwo sprzeciwia się nałożeniu opłaty, argumentując, że pobór wód podziemnych odbywa się w ramach zwykłego korzystania z wód, o którym mowa w art. 33 P.w., bowiem ujęcie wody w miejscowości [...] powstało w roku 1988 r. i służy obecnie do zaopatrywania w wodę budynków leśniczówek. Organ kwestionuje taką kwalifikację korzystania z wód, wywodząc, że zwykłe korzystanie służy wyłącznie zaspokajaniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego, tymczasem osoby mieszkające w budynku leśniczówki nie są właścicielami gruntu, na którym znajduje się pobierana woda, a jedynie właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód zgodnie z art. 33 ust 1 i 3 u.P.w.. Ponadto nadleśnictwa prowadzą działalność gospodarczą, dlatego powinny posiadać pozwolenie wodnoprawne, które jest wymagane na szczególne korzystanie z wód. W ocenie Sądu stanowisko organu zaprezentowane w niniejszej sprawie nie jest słuszne. Zgodnie z art. 33 ust. 1 P.w. właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wód podziemnych znajdujących się na jego gruncie. Z ust. 2 tego przepisu wynika, że prawo do zwykłego korzystania z wód nie uprawnia do wykonywania urządzeń wodnych bez wymaganej zgody wodnoprawnej. Zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego (art. 33 ust. 3). Definicję zwykłego korzystania z wód wprowadza art. 33 ust. 4 P.w., stanowiąc, że zwykłe korzystanie z wód obejmuje: 1) pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę, 2) wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m3 na dobę. Szczególnym korzystaniem z wód jest natomiast korzystanie wykraczające poza powszechne korzystanie z wód (dotyczące wód powierzchniowych) oraz zwykłe korzystanie z wód, obejmujące czynności wymienione w art. 34 P.w. Usługami wodnymi podlegającymi zgodnie art. 268 P.w. opłatom są usługi wodne polegające na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwość korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczegółowego korzystania z wód. Z powyższego wynika, że tak rozumiane usługi wodne obejmują m.in. pobór wód podziemnych (art. 35 ust. 1, 2 i 3 pkt 1 P.w.) przez gospodarstwa domowe ale wyłącznie w zakresie wykraczającym poza zwykłe korzystanie z wód. Przesłanką odróżniającą zwykłe korzystanie z wód od korzystania stanowiącego usługę wodną jest w świetle art. 33 ust. 4 P.w. ilość pobieranych wód podziemnych (średniorocznie nieprzekraczająca łącznie 5 m3 na dobę) przez gospodarstwo domowe. Sąd podziela powszechnie wyrażany w orzecznictwie, także przez WSA w Rzeszowie, pogląd, że zwykłe korzystanie z wód przysługuje nie tylko osobom fizycznym, ale także osobom prawnym. Świadczy o tym treść art. 33 ust. 1 P.w., która w sposób wyraźny przyznaje prawo zwykłego korzystania z wód każdemu właścicielowi gruntu, a nie tylko takim właścicielom gruntów którzy są osobami fizycznymi. Inne brzmienie tego przepisu prowadziłoby do oczywistej sprzeczności z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, który nakazuje tak samo traktować prawo własności należne różnym podmiotom prawa. W wyrokach WSA w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2019 r., II SA/Rz 1391/18 i II SA/Rz 1389/18 Sąd przyjął, że sformułowanie "potrzeby własnego gospodarstwa domowego", jakim posługuje się ustawodawca, obejmuje również potrzeby własne osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w takim rozmiarze, który nie narusza ograniczeń dostępu do wód, wynikających z art. 33 ust. 4 P.w. - pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę, wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m3 na dobę. Dokonując takiej wykładni art. 33 ust. 1 i 4 P.w. Sąd we wspomnianych wyrokach odwołał się również do regulacji ustawy Prawo ochrony środowiska, które w art. 4 ust. 3 określa zwykłe korzystanie ze środowiska jako takie, które wykracza poza ramy korzystania powszechnego, co do którego ustawa nie wprowadza obowiązku uzyskania pozwolenia, oraz zwykłe korzystanie z wody rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne. Przy czym przytoczony przepis nie ogranicza podmiotów korzystających ze środowiska tylko do korzystania dla potrzeb gospodarstwa domowego lub rolnego. Stwierdzając, że skarżący - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, Nadleśnictwo [...] jest jednostką organizacyjną nieposiadająca osobowości prawnej, ale działającą w ramach osobowości prawnej Skarbu Państwa, Sąd trafnie również wskazał, że "wykładnia wykluczająca zwykłe korzystanie z wód przez jednostki organizacyjne posiadające jak i nie posiadające osobowości prawnej oznaczałaby, że wszelkie postacie korzystania z własności do wód tych podmiotów, stanowiłyby postać szczególnego korzystania z wód. Szczególne korzystanie z wód nie tylko wiąże się z obowiązkiem ponoszenia opłat, ale także obowiązkiem posiadania pozwolenia wodnoprawnego, czyli zgody właściwego organu na niestandardową postać dostępu do wód. Sąd nie dostrzega racjonalnych powodów, które pozwalałyby na tak istotne różnicowanie podmiotów prawa w korzystaniu z podlegającego równej ochronie prawa własności. Na pogorszenie sytuacji administracyjnoprawnej osób prawnych w tym Skarbu Państwa nie pozwala organom władzy publicznej konstytucyjna zasada równości ustanowiona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP". Sąd orzekający w niniejszej sprawie aprobuje zaprezentowaną w powołanych wyrokach WSA w Rzeszowie wykładnię "zwykłego korzystania z wód", wskazując, że termin ten był również tak rozumiany w poprzednim stanie prawnym - pod rządami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121, ze zm.), gdzie odpowiednikiem obecnego art. 33 był art. 36 (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2017 r., II OSK 2919/16). W rozpoznawanej sprawie podmiotem obciążonym opłatą jest Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, które zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2129) zarządza lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa. W myśl ustępu 3 powołanego przepisu, w ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami, innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość. Według art. 32 ust. 1 ustawy o lasach Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia, a nadleśnictwo jest jednostką organizacyjną wchodzącą w skład Lasów Państwowych (art. 32 ust. 2 pkt 3). Nadleśniczy samodzielnie prowadzi gospodarkę leśną oraz odpowiada za stan lasu, a w szczególności m. in. reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, kieruje Nadleśnictwem, bezpośrednio zarządza lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa pozostającymi w zarządzie lasów państwowych, inicjuje, koordynuje oraz nadzoruje działalność pracowników nadleśnictwa (art. 35 ust. 1). Z uregulowań tych wynikają zatem z jednej strony uprawnienia Lasów Państwowych do prowadzenia działalności gospodarczej i występowania w roli przedsiębiorców, z drugiej jednak strony, szereg kompetencji o charakterze władczym każe uznawać jednostki Lasów Państwowych jako elementy ustroju administracji publicznej. Jak wskazuje się w doktrynie, organy administracji leśnej są terenowymi organami rządowej administracji specjalnej łączącymi funkcje z zakresu administracji państwowej ze specjalistycznymi zadaniami spoza obszaru stosunków administracyjnych (J. Boć (red.:), Prawo administracyjne, Wrocław, 1993 r.). Taki status prawny Lasów Państwowych nie pozwala ujmować ich działalności wyłącznie jako nastawionej na działalność gospodarczą (zarobkową). Z akt sprawy – treści reklamacji, protokołu kontroli nr 184 – I/2018 oraz skargi wynika, że pobierana woda podziemna służy zaspokojeniu potrzeb socjalno – bytowych związanych z prowadzeniem w budynkach leśniczówek biura oraz gospodarstwa domowego pracowników Nadleśnictwa. Okoliczności te mogą wskazywać na zwykłe korzystanie z wody, co zdają się potwierdzać ustalenia co do ilości pobranych wód w pierwszym kwartale 2018 r. – 122 m³. Ilość ta może się mieścić w dozwolonych właścicielowi granicach korzystania, tj. pobór w ilości 5 m³ średniorocznie, na dobę. W tym zakresie nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego, przyjmując a priori, że Nadleśnictwo prowadzi działalność gospodarczą, której nie da się pogodzić z ustawowymi celami zwykłego korzystania z wód. Tymczasem, jak już Sąd wskazał, działalność Lasów Państwowych nie polega wyłącznie na podejmowaniu działalności gospodarczej i uzyskiwaniu dochodów, jak przedsiębiorca, ale również na pełnieniu funkcji organów administracji, a mienie tychże jednostek może służyć różnym celom, jak pokazuje przykład niniejszej prawy – także mieszkalnym. Brak wyjaśnienia kluczowych dla sprawy kwestii - funkcjonowania budynku leśniczówki, której mieszkańcy czy użytkownicy dokonują poboru wody podziemnej, celów, jakim służy pobierana woda a także średniorocznej ilości pobieranej wody - potwierdza podnoszone w skardze zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., które to przepisy obligują organy administracji publicznej do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w tym zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego taki sposób, aby ustalić niewątpliwy stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Dopiero wyjaśnienie tych kwestii pozwoli na ustalenie czy w rozpoznawanej sprawie istnieją podstawy do nałożenia na Nadleśnictwo opłaty zmiennej. Z tego też względu Sąd nie mógł się odnieść do zarzutów dotyczących wysokości opłaty, w szczególności zastosowania współczynnika różnicującego, gdyż byłoby to przedwczesne. Opisane wyżej naruszenia, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy przesądziły natomiast o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Sąd orzekł w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.