II SA/Rz 1386/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2023 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 14 września 2022 r. nr ZK-III.654.15.2022 w przedmiocie przeznaczenia samochodów ciężarowych do wykonywania świadczeń rzeczowych na rzecz obrony - skargę oddala – Przedmiotem skargi J.P. (dalej jako: "skarżący") jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda" lub "organ odwoławczy") z dnia 14 września 2022 r. nr ZK-III.654.15.2022 utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") z dnia 2 sierpnia 2022 r. nr OR.5566.1.2022 w sprawie przeznaczenia samochodu ciężarowego do wykonania świadczeń rzeczowych na rzecz obrony, wydana w następującym stanie sprawy; Wnioskiem z dnia 13 maja 2022 r. Szef Wojskowego Centrum Rekrutacji w [....], powołując się na art. 628 i art. 630 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz.U. z 2022 r. poz. 655, dalej: "u.o.O."), wystąpił do Wójta Gminy [...] o nałożenie obowiązku świadczeń rzeczowych na rzecz Jednostki Wojskowej nr [...] w [...], polegających na oddaniu do używania w razie mobilizacji i w czasie wojny: samochodu ciężarowego cysterny – [...] o nr rej. [...] oraz samochodu ciężarowego cysterny – [...] o nr rej. [...], będących w posiadaniu skarżącego. W wyniku rozpoznania wniosku, Wójt, decyzją z dnia 2 sierpnia 2022 r., działając na podstawie art. 628 i art. 630 u.o.O., orzekł o przeznaczeniu wyżej wymienionych samochodów ciężarowych, będących w posiadaniu skarżącego, do oddania w używanie na rzecz Jednostki Wojskowej nr [...] w [...] - do chwili ustania potrzeb użytkownika, zobowiązując jednocześnie do dostarczenia przedmiotu świadczenia na teren Poligonu [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że świadczenie nakłada się na wniosek Wojskowego Centrum Rekrutacji w [...] o przeznaczenie rzeczy ruchomych w ramach świadczeń rzeczowych na uzupełnienie etatowych potrzeb, planowanych do wykonania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, zarzucając naruszenie: 1) art. 628 ust. 5 pkt. 5 u.o.O. w zw z art. 8 § 1 pkt 4 postępowania egzekucyjnego w administracji, poprzez przeznaczenia ruchomości niezbędnych do wykonywania pracy zarobkowej; b) art. 628 i art. 630 u.o.O., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wskazanie celu oddania do używania posiadanych rzeczy ruchomych, nieznajdującego się w ustawie; 2. art. 8 § 1 k.p.a., tj. zasady proporcjonalności, poprzez nieuwzględnienie zasobu środków transportowych skarżącego, jakimi dysponuje, a także, nieuwzględnienie stanu technicznego przedmiotu świadczeń, objętych decyzją. W uzasadnieniu odwołania skarżący w pierwszej kolejności wskazał, że świadczenia, o którym mowa w art. 628 u.o.O., odnoszą się do sytuacji, w której to w dacie wydania decyzji jest ogłoszony stan mobilizacji albo czas wojny, natomiast przedmiotowa decyzja nie została wydana w takim okresie, zatem nie może być ona wykonalna. Podniósł również, że ustawodawca w sposób ścisły określił cele oddania do używania posiadanych rzeczy ruchomych jako przygotowanie obrony państwa albo zwalczania klęsk żywiołowych, likwidacji ich skutków oraz zarządzania kryzysowego. Natomiast uzupełnienie etatowych potrzeb, jest stwierdzeniem bardzo ogólnym, a ponadto nie zostało wskazane przez ustawodawcę jako cel zajęcia. Skarżący zaznaczył, że przedmioty objęte decyzją służą mu do wykonywania pracy zarobkowej, a tym samym są wyłączone z możliwości przeznaczenia ich na świadczenia rzeczowe. Jak wyjaśnił, prowadząc jednoosobową działalność gospodarczą w zakresie handlu paliwami, dysponuje jedynie dwoma - objętymi zaskarżoną decyzją - środkami transportowymi, przeznaczonymi do wykonywania działalności. Jednocześnie, stan techniczny pojazdu [...] nie pozwala przyjąć, że spełniałby on należyte wymogi techniczne, zwłaszcza, jeśli chodzi o etatowe potrzeby wojska. Z kolei przy wyłączeniu wymienionej cysterny, drugi z pojazdów pozostaje obecnie jedynym środkiem transportowym skarżącego, umożliwiającym mu prowadzenie firmy. Zdaniem skarżącego, wydając decyzję organ winien zbadać, czy na terenie gminy nie ma innych podmiotów, które byłyby w stanie zrealizować pod względem ilościowym i jakościowym wniosek WCR w [...]. Decyzją z dnia 14 września 2022 r., Wojewoda, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 628, art. 630 i art. 821 u.o.O., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że z zgodnie z art. 628 u.o.O., obowiązek świadczeń rzeczowych może być nałożony między innymi na przedsiębiorców, zaś organ I instancji wnioskiem Szefa Wojskowego Centrum Rekrutacji został zobowiązany do rozpatrywania konkretnych pojazdów. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 sierpnia 2004 r. w sprawie świadczeń rzeczowych na rzecz obrony w czasie pokoju (Dz.U. z 2004 r. Nr 181 poz. 1872 z późn. zm.) w toku postępowania właściwy organ może dokonać oględzin nieruchomości i rzeczy ruchomych, które mają być przedmiotem świadczeń, a w razie stwierdzenia ich nieprzydatności, odstąpić od nałożenia obowiązku świadczenia. Dokonanie oględzin nie jest jednak obowiązkowe dla organu. Wojewoda zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie nie przeprowadzano oględzin, mając jednak na uwadze katalog wyłączeń zawartych w art. 628 ust. 5 u.o.O., nie wynika, żeby będące w posiadaniu skarżącego, objęte wnioskiem pojazdy, nie mogły być przedmiotami świadczeń rzeczowych na cele przygotowania obrony Państwa. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że zaskarżona decyzja obejmuje świadczenia wykonywane w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny i tylko w takim przypadku staje się ona wykonalna. W czasie pokoju przedmiot świadczenia pozostaje w posiadaniu właściciela bez ograniczeń ani utrudnień w jego rozporządzaniu z tym związanych. Wojewoda zaznaczył również, że w przypadku realizacji obowiązku świadczeń rzeczowych, zgodnie z art. 634 u.o.O., posiadaczom udostępniającym przedmioty świadczeń za ich używanie przysługuje ryczałt w wysokości odpowiadającej szkodzie poniesionej wskutek jego dostarczenia oraz stawce jego amortyzacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący ponowił przedstawione wcześniej w odwołaniu zarzuty wraz z powołaną na ich poparcie argumentacją. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę także podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewoda nie podzielił zarzutu skargi o naruszeniu przez organ I instancji przepisu art. 8 § 1 k.p.a. Jak zauważył, w skardze nie wskazano, które z dowodów organ powinien był przeprowadzić, zaś w toku postępowania strona nie zgłosiła wniosku o przeprowadzenie żadnych dowodów, ani nie wskazała na okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Nie skorzystała również z przysługującego jej prawa do zajęcia stanowiska w sprawie i złożenia wyjaśnień. Wojewoda podkreślił, że gdyby skarżący kwestionował brak przydatności pojazdu do przedmiotowych świadczeń, organy administracji miałyby możliwość weryfikacji celowości lub zasadności wniosku Szefa WCR w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższym aspekcie Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna. Materialnoprawną podstawę decyzji, które zostały wydane w kontrolowanej sprawie stanowiły przepisy ustawy o obronie Ojczyzny. Zgodnie z art. 628 ust. 1 u.o.O. na urzędy i instytucje państwowe, przedsiębiorców i inne jednostki organizacyjne, a także osoby fizyczne może być nałożony obowiązek świadczeń rzeczowych, polegających na oddaniu do używania posiadanych nieruchomości i rzeczy ruchomych na cele przygotowania obrony państwa albo zwalczania klęsk żywiołowych, likwidacji ich skutków oraz zarządzania kryzysowego. Według ust. 2 tego przepisu świadczenia rzeczowe mogą być wykonywane na rzecz Sił Zbrojnych, jednostek przewidzianych do militaryzacji oraz jednostek organizacyjnych wykonujących zadania na potrzeby obrony państwa albo zwalczania klęsk żywiołowych, likwidacji ich skutków oraz zarządzania kryzysowego. Jak stanowi art. 630 ust. 1 u.o.O. wójt (burmistrz, prezydent miasta), na wniosek organów i kierowników jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 620 ust. 1, wydaje decyzję administracyjną o przeznaczeniu nieruchomości lub rzeczy ruchomej na cele świadczeń rzeczowych, w tym planowanych do wykonania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny. Wbrew zarzutom skarżącego decyzja o przeznaczeniu rzeczy ruchomych, jakimi są pojazdy na cele świadczeń rzeczowych, w tym planowanych do wykonania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny, może być wydana także w czasie pokoju. Z przepisów nie wynika, aby istniało w tym zakresie jakieś ograniczenie czasowe w tym sensie, że taka decyzja mogłaby zostać wydana tylko po ogłoszeniu mobilizacji lub w czasie wojny. Jedynie realizacja świadczenia rzeczowego będącego przedmiotem takiej decyzji przez osobę zobowiązaną następuje właśnie po ogłoszeniu mobilizacji lub w czasie wojny. W przywołanym przez skarżącego wyroku NSA z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1661/12 wprost wskazano, że decyzja taka jak w niniejszej sprawie może być wydana w czasie pokoju, co zresztą w aktualnym stanie prawnym wynika wprost z systematyki u.o.O. Świadczy o tym również zamieszczenie art. 628 w Działu XXI Świadczenia na rzecz obrony – Rozdziale 2 tego działu pt. Świadczenia rzeczowe w czasie pokoju. Dopiero Rozdział 3 dotyczy świadczeń w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny. Przepisy u.o.O. w art. 628 ust. 5 przewidują jakie rzeczy nie mogą być przedmiotem świadczeń rzeczowych i jeśli chodzi o środki transportowe to takiemu wyłączeniu, zgodnie z pkt 1 tej normy prawnej podlegają tylko te, które znajdują się w posiadaniu: a) jednostek organizacyjnych służących bezpośrednio działalności Sejmu i Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, ministerstw i urzędów wojewódzkich oraz Narodowego Banku Polskiego, banków, izby rozliczeniowej, o której mowa w art. 67 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 2439, z późn. zm. ), spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, a także Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych, b) jednostek organizacyjnych podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych odpowiednio przez Ministra Obrony Narodowej, Ministra Sprawiedliwości, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw informatyzacji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, c) przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych państw obcych oraz innych przedstawicielstw i instytucji zrównanych z nimi w zakresie przywilejów i immunitetów na mocy ustaw, umów lub powszechnie ustalonych zwyczajów międzynarodowych, jak również członków tych przedstawicielstw, urzędów i instytucji oraz członków ich rodzin, a także innych osób zrównanych z nimi w zakresie przywilejów i immunitetów, jeżeli nie posiadają obywatelstwa polskiego, d) jednostek przewidzianych do militaryzacji i zmilitaryzowanych; W art. 628 ust. 5 pkt 5) u.o.O. ustawodawca wprost postanowił, że przedmiotem świadczeń rzeczowych nie mogą być przedmioty wyłączone spod egzekucji stosownie do przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z wyjątkiem narzędzi prostych oraz środków transportowych. Ustawa o obronie Ojczyzny nie definiuje na swoje potrzeby pojęcia "środki transportowe". Zgodnie z art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 988) , pojazd to środek transportu przeznaczony do poruszania się po drodze oraz maszyna lub urządzenie do tego przystosowane, z wyjątkiem urządzenia wspomagającego ruch. Środek transportu jest więc pojęciem szerszym niż pojazd i niewątpliwie samochód ciężarowy - cysterna mieści się w tym pojęciu. Z przepisu art. 628 ust. 5 pkt 1) i 5) u.o.O. wynika, że tego typu pojazdy, jak te, które obejmują decyzje nie zostały wyłączone ze świadczeń rzeczowych objętych art. 628 ust. 1 i możliwości przeznaczenia ich na rzecz Sił Zbrojnych. Nawet gdyby ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 479) przewidywała wyłączenie spod egzekucji (a tak nie jest – zob. art. 8 § 1 pkt 4), to art. 628 ust. 5 pkt 5 u.o.O. stanowi w tym wypadku lex specialis, na mocy której przepisy o wyłączeniu spod egzekucji nie mają zastosowania. Przy czym nie przewidziano w ww przepisie żadnych dodatkowych ograniczeń w odniesieniu do takich środków. Nie mają więc, w świetle tych norm znaczenia takie okoliczności, że bez nich skarżący zostanie pozbawiony możliwości zarobkowania w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Przepisy u.o.O. są konsekwencją konstytucyjnego obowiązku obrony Ojczyzny, w szczególności wynikającego z art. 85 Konstytucji RP. Zauważyć należy, że skarżący po doręczeniu mu zawiadomienia o wszczęciu postępowania (pismo z 25 maja 2022 r. doręczone w dniu 26 maja 2022 r.) nie zgłaszał jakichkolwiek zastrzeżeń dotyczących stanu technicznego którejkolwiek z cystern. Zgłosił to dopiero w odwołaniu. Jeśli jednak używa obydwu środków transportu w ramach prowadzonej działalności gospodarczej i przechodzą one badania techniczne, to w ocenie Sądu podnoszone okoliczności nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. W razie gdyby rzeczywiście stan techniczny cysterny uniemożliwił używanie jej do wykonywania działalności gospodarczej zawsze można taki pojazd wyrejestrować i uruchomić odpowiednie postępowanie w sprawie zmiany decyzji. Postępowanie oparte na przepisach art. 628 w zw. z art. 630 u.o.O. jest dość sformalizowane. Zarówno wniosek, jak i decyzja organu I instancji są składane i wydawane w formie ściśle określonej w załącznikach nr 1, 2 lub 3 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie świadczeń osobistych i rzeczowych na rzecz obrony w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny (Dz.U. z 2004 r., Nr 203, poz. 2081), które po wejściu w życie ustawy o obronie Ojczyzny zostało utrzymane w mocy dyspozycją art. 821 ust. 1 u.o.O. i obowiązywało także w czasie wydawania kontrolowanych decyzji. To w § 3 pkt 1) tego rozporządzenia jest mowa o tym, że obowiązek świadczeń rzeczowych planuje się i nakłada, przeznaczając nieruchomość i rzeczy ruchome na uzupełninie etatowych potrzeb wynikających z wojennych struktur organizacyjnych jednostek organizacyjnych sił zbrojnych oraz jednostek organizacyjnych wykonujących zadania na potrzeby obrony państwa, zwanych "potrzebami etatowymi". W pkt 2 zaś jest mowa o potrzebach doraźnych. Nie są wiec zasadne zarzuty dotyczące użytego w decyzji sformułowania "potrzeby etatowe". Z § 5 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia wynika, że na osobach i posiadaczach, którym doręczono w czasie pokoju decyzję o przeznaczeniu do rzeczy ruchomej na cele świadczeń rzeczowych wykonywanych w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny, spoczywa obowiązek wykonania świadczeń, w przypadku zaistnienia takiej sytuacji, w terminie i miejscu określonym w tych decyzjach. Rozporządzenie zostało wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 219 ust. 8 ustawy o powszechny obowiązku obrony i w ocenie Sądu nie wykracza poza ramy delegacji. Rozróżnienie potrzeb ma charakter wyłącznie porządkowy i nie wpływa na zakres obowiązków strony. Użyte w decyzji Wójta określenia znajdują więc podstawy w przepisach prawa a zastosowane w rozporządzeniu rozróżnienie "potrzeb etatowych" i "potrzeb doraźnych" w odniesieniu do świadczeń na rzecz obrony, mimo że ustawa nie wprowadza takiego rozróżnienia, nie może być powodem zakwestionowania legalności decyzji, skoro nadal chodzi o świadczenia rzeczowe przewidziane w art. 628 ust. 1 u.o.O. Jak wcześniej wskazano świadczenia rzeczowe przewidziane w Dziale XXI Rozdziale 2 u.o.O. mieszczą się w ramach konstytucyjnego obowiązku obrony ojczyzny i w odniesieniu do przedmiotów służących do prowadzenia działalności gospodarczej takich jak środki transportu, jakimi są cysterny, ustawodawca wprost nie przewidział ich wyłączenia czy uzależnienia od tego czy jest to jedyne źródło utrzymania obywatela, czy też uzależnienia od innych okoliczności, które wskazuje skarżący. Brak więc podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji z powodów podnoszonych w skardze. Ogłoszenie mobilizacji i wojna są to wyjątkowe okoliczności, które mogą oddziaływać na obywateli w ten sposób, że ograniczane są prawa obywatelskie, prawo własności czy swoboda prowadzenia działalności gospodarczej. Jak słusznie zauważył organ II instancji decyzja jest wykonywana tylko w czasie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny. W czasie pokoju przedmiot świadczenia pozostaje w posiadaniu uprawnionej osoby bez ograniczeń czy utrudnień w jego używaniu czy nawet rozporządzaniu. Z § 8 ust. 1 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 3 sierpnia 2004 r. w sprawie świadczeń rzeczowych na rzecz obrony w czasie pokoju wynika, że w toku postępowania administracyjnego wójt lub burmistrz (prezydent miasta) może dokonywać oględzin (...) rzeczy ruchomych, które stosownie do zgłoszonych wniosków i własnych potrzeb, mogą być przedmiotem świadczeń. Zgodnie z § 9 ust. 1 tego rozporządzenia w przypadku stwierdzenia, w ramach oględzin, o których mowa w § 8 ust. 1, nieprzydatności takich rzeczy na potrzeby świadczeń, wójt lub burmistrz (prezydent miasta) odstępuje od nałożenia obowiązku świadczenia. Jak wcześniej wskazano, skarżący po zawiadomieniu go o złożeniu przez Szefa Wojskowego Centrum rekrutacji w [....] (uprawniony w myśl art. 620 ust. 1 u.o.O.) wniosku w sprawie nałożenia świadczeń rzeczowych wymienionych w treści zawiadomienia, nie zgłaszał żadnych uwag do stanu technicznego pojazdów objętych wnioskiem. Nie było więc podstaw do przeprowadzenia oględzin, skoro jest to pojazd zarejestrowany i podlegający okresowym przeglądom technicznym. Sąd nie znalazł więc żadnych podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji przewidzianych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Dlatego skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.