II SA/Rz 1388/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ AWSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2023 r. sprawy ze skargi A. N. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 6 września 2022 r. nr OA.7722.14.3.2022 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych - skargę oddala - Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 6 września 2022 r. nr OA.7722.14.3.2022, wydane w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Postanowieniem z [...] lipca 2022 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji"), działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.) – dalej: "u.p.b.", wstrzymał AN (dalej: "Skarżącemu") budowę ganku przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...]. Organ I instancji podał, że 13 kwietnia 2022 r. przeprowadził kontrolę, w wyniku której ustalono, że na działce nr [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny, do którego od strony północnej dobudowano ganek o wymiarach 3,44 m x 2,18 m. Ustalono ponadto, że ganek został zrealizowany przez Skarżącego w 2010 r. PINB podał, że realizacja spornego ganku, stosownie do art. 28 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. a) u.p.b., w treści obowiązującej w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego, wymagała zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Skarżący nie przedstawił dokumentów potwierdzających legalne wykonanie ganku, a z informacji uzyskanych od Starosty [...] wynika, że inwestor nie dokonał zgłoszenia zamiaru realizacji jego budowy. Powyższe obligowało do wdrożenia procedury naprawczej i wstrzymania budowy inwestycji. Jednocześnie organ I instancji w treści uzasadnienia wskazał, że stosownie do art. 48a ust. 1 u.p.b. inwestor może złożyć wniosek o legalizację stwierdzonej samowoli budowlanej. We wniesionym zażaleniu Skarżący zakwestionował kwalifikację wykonanych robót budowlanych jako budowę ganku, wymagającą zgłoszenia organowi administracji. Skarżący podniósł, że realizacja ganku odbyła się po obrysie istniejącego betonowego cokołu, a wykonane robot budowlane stanowiły w istocie modernizację istniejącego poprzednio ganku. Postanowieniem z 6 września 2022 r. nr OA.7722.14.3.2022 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy opisane wyżej postanowienie organu I instancji. Podzielając w całości stanowisko organu I instancji PIWNB podniósł, że wykonane przez Skarżącego roboty budowlane stanowiły budowę obiektu budowlanego bez wymaganego przepisami prawa zgłoszenia. Prawidłowo zatem organ I instancji wdrożył procedurę naprawczą określoną art. 48 ust. 1 u.p.b. i wstrzymał budowę inwestycji, informując jednocześnie o możliwości jego legalizacji. Organ odwoławczy podniósł, ze 30-dniowy termin na złożenie wniosku o legalizację biegnie od dnia wydania postanowienia przez PINB, a warunkiem legalizacji ganku będzie m.in. uiszczenie opłaty w wysokości 5 000 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, AN wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu Skarżący zarzucił naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 2 u.p.b. w zw. z art. 81a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz rozstrzygnięcie wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść Skarżącego i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że roboty budowlane wykonane przy budynku mieszkalnym stanowiły budowę ganku. Skarżący podniósł, że roboty budowlane polegały na modernizacji istniejącego poprzednio ganku, a ich celem było zapewnienie właściwej funkcjonalności obiektu. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że ich wykonanie wymagało zgłoszenia organowi administracji architektoniczno – budowlanej. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu ustalenia dokonane w sprawie przez organ I instancji i zaaprobowane przez organ odwoławczy są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli prawidłowości stanowiska wyrażonego w wydanym postanowieniu, w tym zastosowanych przepisów prawa. Przypomnieć należy, że przedmiotem skargi uczyniono postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 września 2022 r. nr OA.7722.14.3.2022, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2022 r. nr [...], wydane w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych związanych z budową ganku budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...]. Postanowienie legalizacyjne wydano na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 5 u.p.b. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 2 u.p.b., organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Stosownie do art. 48 ust. 3 u.p.b., w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 u.p.b.). Z powyższych regulacji wynika, że ustawodawca przewidział obowiązek organu nadzoru budowanego wstrzymania samowolnej budowy bez względu na to, czy inwestor winien legitymować się pozwoleniem na budowę, czy też powinien był dokonać zgłoszenia. Ponadto, z treści cytowanych przepisów wynika wprost również to, że postanowienie o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wydać nie tylko w odniesieniu do obiektu budowlanego, który jest w budowie, lecz również gdy obiekt taki już został wybudowany bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę czy zgłoszenia. Na obowiązek wstrzymania robót budowlanych nie ma więc wpływu kwalifikacja obiektu budowlanego i zakres wykonanych robót budowlanych, warunkujący zainicjowanie trybu postępowania odpowiadającego odpowiedniej regulacji prawnej (w drodze uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia), gdyż zagadnienie to ma znaczenie na dalszym etapie postępowania legalizacyjnego (zob. art. 48b ust. 1-2 Pb). Zasadnicze znaczenie ma natomiast ustalenie, że realizowane lub zrealizowane roboty budowlane stanowiły budowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 u.p.b. – stanowiły wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, a ponadto, że ich realizacja wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub dokonania skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. W niniejszej sprawie organ I instancji przeprowadził 13 kwietnia 2022 r. kontrolę na działce Skarżącego. Z ww. czynności został sporządzony protokół, który w ocenie Sądu spełnia wymogi stawiane art. 68 § 1 i 2 k.p.a. W wyniku kontroli ustalono, że od strony północnej do budynku mieszkalnego stanowiącego własność Skarżącego dobudowano ganek o wymiarach 3,44 m x 2,18 m. Ganek wykonano w konstrukcji murowanej, a dołączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna obrazuje, że pokryty jest jedną połacią dachową z dachem wykonanym nad główną bryłą budynku. Zdaniem Sądu, rozstrzygające sprawę organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że roboty budowlane wykonane przez Skarżącego stanowiły budowę ganku. Skarżący kwestionuje te ustalenia argumentując, że realizacji ganku dokonano po istniejącym obrysie betonowego i istniejącego cokołu. Powyższa okoliczność nie ma wpływu na kwalifikację robót budowlanych, ponieważ sam Skarżący oświadczył do protokołu kontroli, że wcześniej w miejscu ganku istniało jedynie zadaszenie oparte na słupach. Budynek mieszkalny nie posiadał zatem murowanego ganku, stanowiącego zamkniętą przestrzeń, wydzieloną z przestrzeni za pomocą ścian i pokrycia dachowego, lecz – co wskazał sam Skarżący – zadaszenie, które z oczywistych przyczyn nie mogło zostać uznane za ganek. Zadaszenie podparte na słupach i nieposiadające ścian zewnętrznych nie wlicza się bowiem do kubatury budynku. Należy wskazać, że zgodnie z § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225) wskazano, że pod pojęciem kubatury brutto budynku należy rozumieć sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiącą iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, albo między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu nad najwyższą kondygnacją, przy czym do kubatury brutto budynku: a) wlicza się kubaturę przejść, prześwitów i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych oraz przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady, b) nie wlicza się kubatury ław i stóp fundamentowych, kanałów i studzienek instalacyjnych, studzienek przy oknach piwnicznych, zewnętrznych schodów, ramp i pochylni, gzymsów, daszków i osłon oraz kominów i attyk ponad płaszczyzną dachu. Podobnie w powołanej wyżej normie wskazano, że kubatura brutto budynku obliczana jest jako objętość przestrzeni utworzonej przez powierzchnie zewnętrzne elementów ograniczających. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że skoro sporne roboty budowlane doprowadziły do zwiększenia kubatury budynku mieszkalnego, to stanowiły rozbudowę tego obiektu. Sąd podziela również ustalenia organów, że roboty budowlane wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej. Ustalono, że ganek został zrealizowany przez Skarżącego w 2010 r. Budowa ganku budynku mieszkalnego, stosownie do art. 28 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. a) u.p.b., w treści obowiązującej w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego, wymagała zatem zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że Skarżący nie przedstawił dokumentów potwierdzających legalne wykonanie ganku, a z informacji uzyskanych od Starosty [...] wynika, że inwestor nie dokonał zgłoszenia zamiaru realizacji jego budowy. Prawidłowo zatem organ I instancji wdrożył procedurę naprawczą określoną art. 48 u.p.b. Analizując natomiast zakres nałożonych na Skarżącego obowiązków Sąd stwierdza, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zawiera wszystkie elementy wymagane art. 48 u.p.b. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji poinformował Skarżącego o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o sposobie naliczenia i wysokości opłaty legalizacyjnej. Ponadto postanowienie wskazuje podmiot, na który nałożono ww. obowiązki, co wynika z art. 52 ust. 1 u.p.b. Mając na uwadze powyższe należy w konsekwencji stwierdzić, że zaskarżone postanowienie organu odwoławczego wydane zostało w pełni legalnie. Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego szczegółowo wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia oraz okoliczności faktyczne i prawne, które miały znaczenia przy rozpatrywaniu sprawy. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.