II SA/Rz 139/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Solarski po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. D. na zarządzenie zastępcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 13 grudnia 2017 r. nr P.II.4131.2.249.2017 w przedmiocie nadania ulicy nowej nazwy - postanawia - odrzucić skargę. Zarządzeniem zastępczym z dnia 13 grudnia 2017 r. nr P.II.4131.2.249.2017 Wojewoda Podkarpacki (dalej: "Wojewoda"), działając na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 744 ze zm. – zwana dalej "ustawą o zakazie propagowania komunizmu (...)") zarządził w pkt 1) Ulicy "6 Sierpnia" położonej w mieście Mielec nadać nową nazwę "Związku Strzeleckiego"; w pkt 2) wskazał, że zarządzenie zastępcze wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego. Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie I. D. (dalej: "Skarżący") – Prezes Zarządu Konserwatywnego Instytutu Galicyjskiego w [...]. Kwestionowanemu zarządzeniu zarzucił naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu (...) poprzez jego błędne zastosowanie. Zdaniem skarżącego brak jest podstaw do twierdzenia, że data wkroczenia armii ZSRR do Mielca – 6 sierpnia 1944 r. ma jakiś szczególny związek z szerzeniem komunizmu. Natomiast wątpliwości co do celów ustawy budzi nowa nazwa ulicy zaproponowana przez Wojewodę. Skarżący zawnioskował o uchylenie zarządzenia zastępczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze zm. - zwanej dalej jako "P.p.s.a."), bowiem w świetle art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu (...) prawo do złożenia skargi, przysługuje jedynie jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi jednostek samorządu terytorialnego i to tylko w przypadku, gdy brak wykonania przez gminę obowiązku zmiany nazwy ulicy wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 6 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest zarządzenie zastępcze Wojewody z 13 grudnia 2017 r. dotyczące zmiany nazwy ulicy położonej w Mielcu z "6 sierpnia" na "Związek Strzelecki". Zarządzenie to wydane zostało na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu (...). W odniesieniu do charakteru prawnego uchwały w sprawie nadania nazwy ulicy, doktryna nie jest jednomyślna. Sąd przychyla się jednak do stanowiska, zgodnie z którym uchwały tego rodzaju należy uznać za akty prawa miejscowego, ponieważ tworzą nowe normy i choć dotyczą indywidualnie oznaczonej ulicy, jednak krąg ich adresatów jest nieograniczony. Za uznaniem takich uchwał za akty prawa miejscowego "przemawiają także (...) spełniane przez nazwę ulicy funkcje publicznoprawne" (zob. M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, ZNSA 2006, nr 6, s. 19.). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że uchwała w sprawie nadania (zmiany) nazwy ulicy stanowi akt prawa miejscowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1039/15 oraz z dnia 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2904/14, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji uznania, że uchwała rady gminy w sprawie nadania nazwy ulicy jest aktem prawa miejscowego przyjąć należy, że taki charakter ma również zarządzenie zastępcze wojewody, wydawane na podstawie art. 6 ust. 2 i ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu (...). Istota zarządzenia zastępczego polega bowiem na tym, że zastępuje ono - w przypadku bezczynności organu gminy - stosowny akt, jaki organ ten powinien podjąć. Akt ten zawiera zatem przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym i podobnie jak uchwała o zmianie nazwy ulicy stanowi akt prawa miejscowego. Zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z dnia 13 grudnia 2017 r. pod poz. 4392 i weszło w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia. Wskazać jednakże należy na brzmienie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. jest – jak słusznie wskazał Wojewoda w odpowiedzi na skargę – art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu (...). Zgodnie z tym przepisem skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku. Wskazany wyżej przepis wszedł w życie z dniem 7 stycznia 2018 r. na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2495). Skarga została zaś złożona 8 stycznia 2018 r., a zatem w dniu, kiedy ww. przepis art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu (...), już obowiązywał. Jak słusznie zauważył Wojewoda z treści art. 6c cyt. ustawy wynika jednoznacznie, że prawo do złożenia skargi przysługuje tylko i wyłącznie jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi jednostek samorządu terytorialnego (związkowi metropolitalnemu) i to tylko, gdy brak wykonania przez gminę obowiązku zmiany nazwy ulicy wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku. Wobec jasnego i niebudzącego wątpliwości brzmienia ww. przepisu uznać należało, że skarżący nie ma takiej legitymacji skargowej. Uprawnienie to przysługuje tylko jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi jednostek samorządu terytorialnego. Przepis prawa nie przewiduje zatem udziału stron w takim postępowaniu. Toczy się ono wyłącznie z udziałem podmiotów publicznoprawnych, tj. jednostki samorządu terytorialnego (związku takiej jednostki) i organu (Wojewody). Podmiot, który nie może być uczestnikiem takiego postępowania nie może wnieść skargi na zarządzenie zastępcze. Na mocy art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu (...) legitymacja skargowa została ograniczona wyłącznie do wskazanych tym przepisem podmiotów. Z powyższego wynika więc, że legitymacja do wniesienia skargi jest związana z posiadaniem przez skarżącego interesu prawnego. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest ta legitymacja, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 22.02.1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, publ. www.orzeczenia .nsa.gov.pl). Wniesienie skargi przez podmiot, któremu zgodnie z art. 50 § 1 lub § 2 P.p.s.a. przysługuje legitymacja do jej wniesienia, stanowi jedną z podstawowych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, której brak skutkuje odrzuceniem skargi (por. wyrok NSA z dnia 4.02.1998 r., sygn. SA/Bk 947/96, LEX nr 31892, postanowienie NSA z dnia 19.05.1998 r., I SA/Łd 78/98, LEX 36198). W postanowieniu z dnia 13.06.2007 r., sygn. II FSK 1337/06 (LEX nr 384145) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że odrzucenie skargi uznać należy tylko wtedy za dopuszczalne, gdy brak legitymacji skargowej jest ewidentny, np. skargę wniosła osoba, której ustawa szczególna nie przyznaje w konkretnym przypadku tej legitymacji. W okolicznościach niniejszej sprawy Skarżący nie ma legitymacji skargowej do kwestionowania zarządzenia zastępczego Wojewody z dnia 13 grudnia 2017 r. Z powyższych względów Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.