II SA/Rz 1390/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi "A" sp. z o.o. z/ s w [....], dalej "Spółka" jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. Pismem z dnia 21 marca 2014 r. "B" spółka z o.o. z/s w [...] wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o wznowienie w trybie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a.") postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] znak [...] zmieniającą ostateczną decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] znak [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Spółce pozwolenia na budowę hali magazynowej z zapleczem socjalno - biurowym i technicznym, budowę warsztatu z zapleczem socjalno - biurowym, technicznym wraz z myjnią samochodową oraz budowa pełnej infrastruktury technicznej na działkach nr 71/28, 68/1, 68/2, 1, 70, 450, 71/13, 71/15, 71/18, 71/30, 72 położonych w miejscowości P. obręb [...] gm. [...]. W motywach wniosku podano, że reprezentujący Spółkę A.Ł. w oświadczeniu z 5 lipca 2007 r., stanowiącym załącznik do wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 25 listopada 2005 r. zawarł nieprawdziwe dane w zakresie uprawnienia dysponowania nieruchomością (działka o nr 70) na cele budowlane. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007 r. w zakresie zmiany lokalizacji zrzutu wód opadowych na działkach nr ewid. gr. 71/15, 71/14, 71/13, 71/28, 71/30, 70 położonych w miejscowości P., obręb [...] gm. [...], a następnie decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr jak wyżej orzekł o odmowie jej uchylenia we wznowionym zakresie. Organ powołał się na art. 146 § 2 k.p.a. wykluczający uchylenie decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania może zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej i stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał przesłanek warunkujących uchylenie decyzji. U podstaw takiego rozstrzygnięcia legły ustalenia dokonane na podstawie pisma Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...], a to: że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmówiono wszczęcia dochodzenia w sprawie złożenia przez A.Ł. fałszywego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z uwagi na przedawnienie karalności czynu oraz fakt, że kwestia prawa do dysponowania działką nr 70 na cele budowlane stała się bezprzedmiotowa, bowiem inwestor dokonał zmiany pozwolenia na budowę, rezygnując z wykonania robót budowlanych na tej działce. W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji "B" Sp. z o.o. zarzuciła wydanej decyzji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji wydanej w oparciu o fałszywe dowody; art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest warunkiem koniecznym do wydania pozwolenia na budowę na tej nieruchomości; art. 146 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie polegające na uznaniu, iż zmiana miejsca przebiegu kanalizacji po zakończeniu realizacji inwestycji wyłącza możliwość uchylenia wadliwej decyzji; art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na braku jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji. W oparciu o powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Opisaną na wstępie decyzją, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda Podkarpacki uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji wznawiając postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] [...] lipca 2007 r. nie uwzględnił faktu, iż decyzja orzekająca o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę, wydana w trybie art. 36a Prawa budowlanego, nie może być samodzielnie przedmiotem kontroli w trybie wznowieniowym, bowiem sprawę pozwolenia na budowę załatwiają łącznie decyzje orzekające o pozwoleniu na budowę i jego zmianie. Ponadto organ I instancji pominął fakt, iż zgodnie z art. 145 § 3 k.p.a. z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 można wznowić postępowanie także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa. Naprowadził, że w analizowanej sprawie z pisma Prokuratora Prokuratury Rejonowej w[...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., sygn. akt [...] wynika, iż postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmówiono wszczęcia dochodzenia w sprawie złożenia przez A.L. fałszywego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dniu [...] lipca 2007 r. - tj. o przestępstwo z art. 233 § 6 kk w zw. z art. 233 § 1 kk - wobec przedawnienia karalności czynu, podczas gdy w aktach sprawy znak: [...] zalega takie oświadczenie złożone przez A.Ł. Organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy wznowieniowej nie zalegają jakiekolwiek dokumenty potwierdzające, że organ I instancji dokonał w ramach niniejszego postępowania ustalenia kręgu stron, mając na uwadze znaczny upływ czasu od chwili wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Spółka reprezentowana przez fachowego pełnomocnika w skardze na opisaną na wstępie decyzję wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych zarzuciła: Błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezzasadnym przyjęciu, że postanowienie Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie złożenia fałszywego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie dotyczy osoby A.Ł. któremu wnioskodawca zarzucał rzekome nieprawdzie oświadczenie (wskazując, że zmiana nazwiska na L. była prawdopodobnie następstwem omyłki pisarskiej), Naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. przez przyjęcie, że przedmiotem decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2015 r. nie powinna być decyzja ostateczna Starosty D. z dnia [...] lipca 2007 r., ale decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2005 r., nie objęta postanowieniem o wznowieniu postępowania z dnia [..] kwietnia 2014 r. znak [...], w sytuacji gdy oświadczenie złożone przez osobę występującą w imieniu Spółki w lipcu 2007 r. nie mogło mieć wpływu na treść decyzji wydanej w listopadzie 2005 r. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: WSA uchylił decyzję Organów z przyczyn wskazanych w treści skargi jak również powodów, które obowiązany był dostrzec z urzędu. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, ze zm.) Zakres tej kontroli wyznacza art 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. nr 718) - zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] o uchyleniu na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzji Starosty [...] o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej Starosty [...] o zmianie ostatecznej decyzji tego Starosty o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego wydanego na rzecz Spółki "A" z siedzibą w [...]. WSA obowiązany był uznać rację twierdzeń skarżącej Spółki podważających stanowisko Organu odwoławczego o tym, że decyzja wydana na podstawie art. 36a P.b. nie może stanowić samodzielnego przedmiotu kontroli w trybie wznowieniowym, tj. W nadzwyczajnym trybie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na treść art. 145 § 1 K.p.a., który stanowi: \N sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: (...). Sprawą zakończoną decyzją ostateczną była sprawa zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, nie zaś sprawa wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, jak wydaje się to rozumieć Wojewoda [...].. O istnieniu tego rodzaju spraw administracyjnych przesądza art. 36a P.b. Wadą, o której pisze wnioskująca o wznowienie postępowania administracyjnego Spółka, było obarczone postępowanie zakończone decyzją zmieniającą, nie zaś postępowanie zakończone decyzją zmienianą. Jest przy tym oczywiste, że związek wskazanych decyzji jest tego rodzaju, że skutki decyzji zmieniającej a co za tym idzie decyzji wydanej w sprawie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją, będą odgrywać znaczenie dla decyzji pierwotnej (także w przypadku wznowienia postępowań w obu tych sprawach). Jednakże istnienie tego związku nie pozwalało na wznowienie postępowań czy postępowania w obu tych sprawach, ze względu na konieczność osobnego badania wystąpienia przyczyn wznowienia. Różnice w przedmiocie kontroli nadzwyczajnych wynikające z różnych pod względem przedmiotowym decyzji administracyjnych - decyzja o pozwoleniu na budowę i decyzja o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę - nie pozwalały na przyjęcie tożsamości spraw w rozumieniu art. 62 K.p.a. Reasumując, ponieważ wnioskujący o wznowienie twierdził, że wadą z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. dotknięte jest postępowanie zakończone decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], to nie sposób było wszcząć i prowadzić postępowania nadzwyczajnego z tej przyczyny, także wobec postępowania zakończonego decyzją w/w Starosty z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [..]. Wznowienie postępowania ma służyć eliminacji wad konkretnego postępowania, nie zaś wad innych zakończonych ostatecznie postępowań, choćby pozostawały one w tak wyraźnym związku jak w sprawie objętej przedmiotem kontroli WSA. Podniesiona przez Wojewodę kwestia niezgodności nazwiska występującego w piśmie Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., o sygn. akt [...], z nazwiskiem V-ce Prezesa Zarządu Spółki "A", mogła zostać wyjaśniona przy zastosowaniu art. 136 K.p.a. Z tych powodów Wojewoda naruszył art. 138 § 2 K.p.a. bowiem podane przez niego przyczyny uchylenia decyzji Organu pierwszej instancji nie uzasadniały zastosowania tej regulacji, czyli nie motywowały w sposób legalny powtórzenia postępowania wyjaśniającego. Przede wszystkim wskazana przez Wojewodę przyczyna uchylenia decyzji Starosty w postaci braku możliwości wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z art. 36a P.b. (Organ twierdził, że decyzja orzekająca o zmianie pozwolenia na budowę samodzielnie nie może być przedmiotem kontroli w trybie wznowienia), nie mogła stanowić oparcia dla decyzji kasacyjnej tego organu, zaś ewentualne dostosowanie działań procesowych Starosty do podanych przez tej Wojewodę sugestii, doprowadziłoby do uchybień w stosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Na marginesie dodać do tego wypada, że uzasadnienie decyzji Wojewody nie wskazuje precyzyjnie jakie przepisy o postępowaniu administracyjnym zostały przez Starostę naruszone, jak wymaga tego art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Ponadto w podanym zakresie, uzasadnienie decyzji Wojewody nie wskazuje również okoliczności jakie Organ pierwszej instancji winien wziąć pod uwagę ponownie rozpoznając sprawę. WSA orzekł także o uchyleniu decyzji Starosty [...] na podstawie art. 134, i art. 135 p.p.s.a., bowiem i ta decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Otóż na mocy decyzji z dnia [...] marca 2015 r., o nr [...], Starosta [...] odmówił uchylenia swej decyzji ostatecznej, motywując to treścią art. 146 § 2 K.p.a. Wyjaśniono w uzasadnieniu, że w wyniku wznowienia postępowania musiałaby zapaść decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej. Stwierdzono także, że Inwestor zrezygnował z robót budowlanych przy przejściu przez pas drogi gruntowej działka nr ewid. 70 położonej w [...] na rzecz wykorzystania istniejącego przepustu w innej części tej drogi. Dlatego też sprawa oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki nr ewid. 70 stała się według Starosty bezprzedmiotowa z uwagi na rezygnację z wykonywania jakichkolwiek robót budowalnych w obszarze w/w działki. Według WSA, podane przez Starostę motywy w żadnym razie nie umożliwiały wydania decyzji na podstawie art. 146 § 2 K.p.a. Po pierwsze, nie podlega kwestii że decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], zatwierdza zmiany do projektu budowlanego inwestycji Spółki "A" w zakresie zmiany lokalizacji zrzutu wód opadowych m.in. na działce o nr 70 położonej w miejscowości P. Ponieważ decyzja ostateczna swymi skutkami prawnymi wyraźnie dotyczy działki o nr ewid. 70 w P. (skutki prawno - rzeczowe decyzji administracyjnej), to kwestia dysponowania tytułem prawnym do tej działki przez wnioskodawcę miała oczywiste znaczenie dla oceny legalności tego aktu. Organ administracji architektoniczno - budowlanej nie może wydać pozwolenia na budowę jak również wydać decyzji o zmianie tego pozwolenia, jeżeli inwestor nie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości. Stanowisko to jest prostą konsekwencją przepisów ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290; zwana dalej u.P.b.), a w szczególności art. 4, art. 32 ust. 4 pkt. 2 tej ustawy. Podana przez Organ pierwszej instancji przyczyna zastosowania art. 146 § 2 K.p.a., nie stanowiła o tym, że w niniejszej sprawie należało wydać decyzję odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej. Ta kwestia z uwagi na podstawę wznowienia postępowania oraz treść powołanych wyżej przepisów u.P.b. zależy wyłącznie od wyjaśnienia, czy w chwili składania wniosku o zmianę pozwolenia na budowę, inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a więc czy posiadał tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych na działce o nr ewid. 70 w P. Tymczasem ta okoliczność w ogóle nie została przez Organ pierwszej instancji zbadana, pomimo podnoszonego we wniosku o wznowienie postępowania faktu śmierci właściciela przedmiotowej nieruchomości – A.F. Innymi słowy, aby można było w niniejszej sprawie zakończyć postępowanie, należy w pierwszej kolejności przeprowadzić postępowanie dowodowe co do przyczyn wznowienia czyli przyczyn podanych we wniosku o wznowieniu postępowania pochodzącego od Spółki "B". Organ winien więc wyjaśnić czy załączone do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę oświadczenie o dysponowaniu przez inwestora tytułem prawnym do działki o nr ewid. 70, odpowiadało prawdzie rzeczywistej, a tym samym czy można było w odniesieniu do tej działki wydać decyzję na podstawie art. 36a u.P.b. Przede wszystkim od tego należało uzależnić wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego we wznowionym postępowaniu. Nie podlega kwestii, że Organ pierwszej instancji nie poczynił w tym najistotniejszym obszarze sprawy, jakichkolwiek ustaleń, zaś podmiotem wyłącznie aktywnym na tym polu był wnioskodawca - Spółka "B", która m.in. dostarczyła organowi pismo Prokuratora Prokuratury Rejonowej z dnia [...] kwietnia 2014 r. o sygn. [...]. Dlatego decyzja Organu pierwszej instancji w sposób niewątpliwy narusza art. 7, 77, 80 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a., w stopniu którym mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przedstawionych powodów WSA orzekł o uchyleniu decyzji Organów obu instancji jako dotkniętych wadliwościami procesowym, mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Organy ponownie prowadząc postępowanie zobligowane będą do uwzględnienia wyrażonego w niniejszym wyroku stanowiska Sądu na temat wykładni i stosowania przepisów prawa. Winno to przede wszystkim polegać na dokładnym wyjaśnieniu, przy udziale stron postępowania, zaistnienia w sprawie przyczyn wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Podniesiony w odpowiedzi na skargę fakt złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę, powinien zostać przez Organy uwzględniony w kontekście możliwości zakończenia postępowania w niniejszej sprawie. Niewątpliwie zakończenie postępowania w sprawie dotyczącej decyzji wydanej na podstawie art. 36a u.P.b., jest uzależnione od rozstrzygnięcia kończącego postępowanie wznowione w sprawie zakończonej decyzją zmienianą, czyli pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę dla Spółki "A". Z wyżej wyłożonych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1, art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.