II SA/Rz 1393/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant specjalista Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi E. G., L. D., W. G. i Z. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość -skargę oddala- II SA/Rz 1393/17 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi [...] jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej: "k.p.a."), uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość i umarzająca postępowanie organu I instancji. Z akt sprawy i uzasadnienia tej decyzji wynika, że decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, utrzymaną w mocy ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], nieruchomość oznaczona w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...], jako działka nr 4/11 o pow. 0,0169 ha, została przejęta na własność Gminy Miasta [...] i przeznaczona pod realizację przedsięwzięcia pn. "Rozbudowa al. [...]". Z tego względu zostało wszczęte postępowanie o ustalenie odszkodowania za w/w nieruchomość. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie o ustalenie odszkodowania, do czasu rozpoznania przez Sąd Najwyższy skarg kasacyjnych wniesionych przez Skarb Państwa – Prezydenta Miasta [...] oraz Gminę Miasto [...] na postanowienie Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. sygn. akt [...] w sprawie zasiedzenia tej nieruchomości. Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli [...] podnosząc, że zawieszenie postępowania jest niezasadne i nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji z uwagi na fakt, iż zgodnie z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego Prezydent Miasta [...] związany był prawomocnym postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. sygn. akt [...] w sprawie zasiedzenia w/w nieruchomości, w związku z czym nie zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] ustalił odszkodowanie za przejętą działkę nr 4/11 w wysokości 114 058,00 zł, w tym [...] oraz zobowiązał Gminę Miasto [...] do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 27 października 2014 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miasto [...], działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie odszkodowania za w/w działkę nr 4/11, z uwagi na fakt, iż postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. sygn. akt [...] Sąd Najwyższy uchylił postanowienie Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. sygn. akt [...] w sprawie zasiedzenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr 4/11 i przekazał sprawę Sądowi Okręgowemu w [...] do ponownego rozpoznania. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] uchylił swoją decyzję z dnia [...] października 2014 r. nr [...] i umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...], jako działka nr 4/11, w związku z postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] września 2015 r. sygn. akt [...] stwierdzającym, iż Skarb Państwa nabył przez zasiedzenie z dniem 2 września 1990 r. prawo własności wskazanej działki. Tym samym w dacie wydania przez Prezydenta Miasta [...] decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującej nieruchomość oznaczoną jako działka nr 4/11, działka ta stanowiła własność Skarbu Państwa i z tego względu [...] nie należało się za nią odszkodowanie. Odwołanie od w/w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. wnieśli [...], podnosząc że w sprawie nie zaistniała nowa okoliczność, o której organ nie miał wiedzy w dniu wydania decyzji, mogąca stanowić podstawę wznowienia postępowania, a więc nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wskazali, że ewentualnym dowodem na podstawie, którego możliwe byłoby dokonywanie uprawnień właścicielskich jest postanowienie Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] września 2015 r. sygn. akt [...], a więc wydane po dacie wydania decyzji z dnia [...] października 2014 r. nr [...] przyznającej odszkodowanie. Jednocześnie skarżący wyjaśnili, że Gmina Miasta [...] nie mogła żądać wznowienia postępowania, gdyż na mocy w/w postanowienia Sądu Okręgowego w [...] prawo własności nieruchomości może przysługiwać Skarbowi Państwa i to Skarb Państwa mógłby ewentualnie żądać wznowienia postępowania i korzystać z tym postępowaniu z uprawnień strony. Pismem z dnia 19 stycznia 2016 r. skarżący zwrócili się z wnioskiem o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu rozpoznania przez Sąd Najwyższy wniesionej przez nich skargi kasacyjnej do postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] września 2015 r. sygn. akt [...]. W piśmie tym wskazali, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. Sąd Okręgowy w [...] wstrzymał skuteczność w/w postanowienia z dnia [...] września 2015 do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej przez Sąd Najwyższy. W związku z powyższym Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] zawiesił postępowanie odwoławcze uznając, że rozstrzygnięcie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości w związku ze wstrzymaniem skuteczności postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] września 2015 r. sygn. akt [...] jest zagadnieniem wstępnym w prowadzonym postępowaniu odwoławczym. Organ uznał, że bez rozstrzygnięcia o uprawnieniach właścicielskich do będącej przedmiotem tego postępowania nieruchomości, wydanie prawidłowej decyzji nie jest możliwe. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. sygn. akt [...] Sąd Najwyższy oddalił skargę kasacyjną [...] od postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] września 2015 r. sygn. akt [...]. Mając na uwadze powyższe, Wojewoda [...] uznał, że ustąpił przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania i postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] podjął z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne. Następnie rozpoznając odwołanie wniesione od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] uchylił tę decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji wskazując, że o takim rozstrzygnięciu zadecydowały przyczyny inne niż te podniesione w odwołaniu. Organ wyjaśnił, że zgodnie z wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonaną w uchwale siedmiu sędziów z dnia 16 lutego 2015 r. sygn. akt I OPS 2/15, "powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z2015 r. poz. 1445)". Wojewoda [...] podzielił wyrażony w uchwale pogląd, że prezydent miasta na prawach powiatu sprawuje funkcje organu powiatu, a więc wydaje także decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, zastrzeżone jako kompetencje starosty. Dlatego nie sposób przyjąć, że miasto na prawach powiatu mogłoby występować w takiej sprawie jako strona reprezentowana przez ten sam organ (prezydenta na prawach powiatu), który wydał decyzję w pierwszej instancji. Konkludując organ stwierdził, że Gmina Miasto [...] nie będąc stroną postępowania o ustalenie odszkodowania nie mogła własnym wnioskiem zainicjować postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 4/11. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną wyżej decyzję [...] wnieśli o jej uchylenie, wstrzymanie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 k.p.a., 7 k.p.a., 8 k.p.a., 10 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez dokonanie niepełnej i nieprawidłowej oceny przez organ II instancji decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi, przytaczając argumentację uprzednio zawartą w odwołaniu, skarżący ponownie podnieśli, że brak było podstaw do wznowienia przez organ I instancji postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Zatem ich zdaniem organ II instancji winien był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraźnie zaznaczyć brak spełnienia przesłanek do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jednocześnie skarżący zaznaczyli, że aprobują rozstrzygnięcie Wojewody w zakresie, w jakim uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie. Wskazali jednak, że organ odwoławczy nie uwzględnił wszystkich zarzutów ponoszonych w odwołaniu, w tym co do braku podstaw do wznowienia postępowania przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 15 lutego 2018 r. tut. Sąd odmownie rozpoznał zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organów obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 P.p.s.a. do ich uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji lub postanowienia, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli legalności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził tego rodzaju wad i uchybień. Przedmiotem tej kontroli była decyzja o umorzeniu wznowionego postępowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr ewid. 4/11 obr. [...]. Stan faktyczny i prawny ustalony przez organy w niniejszej sprawie i przyjęty do orzekania nie budzi wątpliwości. Ww. działka nr 4/11 była objęta decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – rozbudowę Al. [...], a następnie toczyło się postępowanie o odszkodowanie za tę nieruchomość, zakończone decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r. o ustaleniu odszkodowania w wysokości 114 058,00 zł, [...]. Równolegle, przed sądami powszechnymi oraz Sądem Najwyższym toczyły się postępowania dotyczące zasiedzenia tej nieruchomości – najpierw Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., [...] oddalił wniosek Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] o zasiedzenie, a Sąd Okręgowy w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., [...] oddalił apelację od postanowienia Sądu I instancji. W dalszej kolejności sprawa stwierdzenia zasiedzenia działki 4/11 była przedmiotem postępowania kasacyjnego przez Sądem Najwyższym, który postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., [...] uchylił ostatnio wymienione postanowienie Sądu Okręgowego w [...] i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Takie orzeczenie zapadło [...] września 2015 r. ([...]) – Sąd Okręgowy w [...] stwierdził, że wnioskodawca Skarb Państwa – Prezydent Miasta [...] nabył przez zasiedzenie z dniem 2 września 1990 r. prawo własności działki nr 4/11. Skarga kasacyjna od tego postanowienia została oddalona przez Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., [...]. Ostatecznie zatem, zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym istniejącym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, Skarb Państwa – Prezydent Miasta [...] był właścicielem działki nr 4/11, a prawo własności nabył przez zasiedzenie z dniem 2.09.1990 r. W tym stanie faktycznym i prawnym organ II instancji rozpoznawał odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., wydanej po wznowieniu postępowania z wniosku Gminy Miasto [...]. Decyzją tą, w oparciu o art. 104 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. i art. 151 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., organ I instancji uchylił decyzję własną z dnia 6 października 2014 r. o ustaleniu odszkodowania za działkę nr 4/11 i umorzył postepowanie w sprawie o ustalenie odszkodowania jako bezprzedmiotowe, wskazując, że odszkodowanie takie nie należy się [...] i, bowiem w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na działce nr 4/11, działka ta stanowiła własność Skarbu Państwa. Należy podkreślić, że rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym organ II instancji nie ogranicza się wyłącznie do kontroli zaskarżonej odwołaniem decyzji organu I instancji, ale rozpoznaje sprawę w jej całokształcie, uwzględniając także zaistniałe zmiany stanu faktycznego i prawnego i wydaje rozstrzygniecie kończące postepowanie w danej sprawie. W niniejszej sprawie istotne jest również, że przedmiotowe postępowanie dotyczyło trybu wznowienia. Tryb ten regulują przepisy art. 145 – 153 k.p.a., wyróżniając dwie fazy tego postępowania – wstępną, zainicjowaną wnioskiem o wznowienie oraz fazę następującą po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (właściwą). Przy czym na każdym z tych etapów inny jest przedmiot i zakres rozstrzygania organu. W pierwszym następuje jedynie wstępne badanie dopuszczalności wznowienia, a więc badanie formalnych podstaw wznowienia, obejmujące przede wszystkim kwestie legitymacji do złożenia wniosku o wznowienie, zachowania terminu oraz powołania ustawowych przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a.. Negatywny wynik badania podstaw formalnych prowadzi do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Ustalenie natomiast, czy w danym przypadku zaistniały rzeczywiście podstawy wznowienia, a następnie rozstrzygnięcie istoty sprawy może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym stanowi expressis verbis art.149 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...], kierując się uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2015 r. sygn. akt I OPS 2/15, o następującej treści "powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1445)" oraz faktem, że prezydent miasta na prawach powiatu sprawuje funkcje organu powiatu, a więc wydaje także decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, zastrzeżone jako kompetencje starosty, przyjął, że miasto na prawach powiatu nie może występować w takiej sprawie jako strona reprezentowana przez ten sam organ (prezydenta na prawach powiatu), który wydał decyzję w pierwszej instancji. W tej sytuacji Gmina Miasto [...] nie mając przymiotu strony postępowania o ustalenie odszkodowania nie mogła własnym wnioskiem zainicjować postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 4/11. Wojewoda słusznie przy tym uznał, że w zaistniałej sytuacji postępowanie wznowieniowe należy umorzyć, wobec braku podstaw formalnych do wznowienia. Z tych też przyczyn niemożliwe było dalsze badanie podniesionych we wniosku Gminy Miasto [...] podstaw wznowienia, a także odniesienie się do oceny przesłanek wznowienia, zawartej w decyzji pierwszoinstancyjnej. Zarzuty skargi w tym zakresie są zatem bezzasadne, a wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sad skargę oddalił w oparciu o art. 151 P.p.s.a.