II SA/Rz 1394/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 11 lipca 2023 r. nr OA.7721.18.12.2023 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżącej J. S. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z 11 lipca 2023r. nr OA.7721.18.12.2023 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB bądź organ odwoławczy) - działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023r., poz. 775 - dalej K.p.a.) - stwierdził, że odwołanie J. S. (dalej: Skarżąca) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: organ I instancji) z 22 czerwca 2022r. znak: PINB-7355/7/2/11 - zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Z treści zaskarżonego postanowienia wynika, że opisaną wyżej decyzją z 22 czerwca 2022r. organ I instancji, nakazał Skarżącej, będącej inwestorem, dokonać rozbiórki budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [....] położonej w miejscowości S., gm. [...]. Próbę doręczenia decyzji Skarżącej organ I instancji podjął dwukrotnie. Po raz pierwszy wysłał przedmiotową decyzję na adres: S. Korespondencja została zwrócona 8 lipca 2022r. z adnotacją: "nie podjęto w terminie". Następnie zaś, odnotowując w aktach sprawy, że pierwotnie dokonana wysyłka nastąpiła na nieprawidłowy adres – gdyż posłużono się adresem zameldowania Skarżącej, a nie jej adres zamieszkania – organ I instancji wysłał decyzję ponownie do Skarżącej na adres: S. Przesyłka została odebrana osobiście przez Skarżącą 25 kwietnia 2023r. Skarżąca wniosła odwołanie na decyzję organu I instancji w dnu 9 maja 2023r. tj. w terminie 14 dni od daty faktycznego odebrania decyzji. Organ odwoławczy, dokonując formalnej kontroli wniesionego odwołania – w tym zachowania terminu do jego wniesienia, uznał że termin ten został przekroczony. Organ uznał bowiem, że skutek doręczenia decyzji organu I instancji nastąpił w dacie opisanego wyżej pierwszego doręczenia. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, co do pierwotnego wysłania decyzji do Skarżącej na nieprawidłowy adres i uznał to doręczenie za prawidłowe i skuteczne, a wobec tego miarodajne dla ustalenia ustawowego terminu do wniesienia odwołania. Wobec tego, opisanym na wstępie zaskarżonym postanowieniem z 11 lipca 2023r. stwierdził, że wniesione przez Skarżącą odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji dysponował dwoma adresami Skarżącej – S. oraz S., którymi posługiwała się strona kierując pisma do organu powiatowego. Wnosząc odwołanie od decyzji z dnia 22 czerwca 2022 r. Skarżąca również podała dwa adresy: S. na kopercie, w której przesłane zostało odwołanie, oraz S. treści samego odwołania. Z akt sprawy wynika, że adres S. to adres zameldowania Skarżącej, natomiast S. to adres zamieszkania. W ocenie organu odwoławczego, mimo że zgodnie z art. 42 § 1 K.p.a. przy doręczaniu pism stronie kluczowe znaczenie ma miejsce zamieszkania (faktyczne zamieszkiwanie), a nie zameldowania strony (prawne mieszkanie), to z uwagi na żądanie strony, możliwe jest doręczanie stronie korespondencji na wskazany przez nią adres, inny aniżeli adres zamieszkania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że możliwe jest odstępstwo od zasady określonej w art. 42 § 1 K.p.a. gdy strona zażąda doręczania jej korespondencji na wybrany przez nią adres (adres do doręczeń lub adres do korespondencji). Organ odwoławczy powołał się przy tym na wniosek Skarżącej (notatka służbowa z dnia 22 maja 2012r. sporządzona pracownika PINB w [...] na okoliczność stawienia się Skarżącej w siedzibie PINB, w celu złożenia oświadczenia, w przedmiocie kręgu spadkobierców po zmarłym mężu i wskazania adresu, na który winna być do niej kierowana korespondencja), w którym jako adres do doręczeń, będący jednocześnie adresem zameldowania, Skarżąca wskazała: S. W ocenie organu odwoławczego, decyzja o nakazie rozbiórki z 22 czerwca 2022r. wysłana Skarżącej na adres przez nią wskazany, awizowana dwukrotnie 23 czerwca 2022r. oraz 1 lipca 2022r., nie podjęta w terminie - została skutecznie doręczona Skarżącej w dniu 7 lipca 2022r. w trybie art. 44 § 4 K.p.a. Natomiast powtórne wysłanie decyzji do Skarżącej, tym razem na adres S., było jedynie doręczeniem informacyjnym, nie wywołującym skutków prawnych - nie zmieniło obowiązującego Skarżącą ustawowego terminu do wniesienia odwołania. Wobec tego odwołanie od decyzji, nadane w placówce operatora pocztowego w dniu 9 maja 2023r., zostało wniesione z ponad 9 - miesięcznym opóźnieniem. W skardze na powyższe postanowienie Skarżąca, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności, względnie o jego uchylenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. - art. 42 §1 w zw. z art. 44§4 K.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzję w sprawie prawidłowo doręczono Skarżącej na adres S., a wobec niepodjęcia korespondencji można przyjąć fikcję doręczenia, podczas gdy decyzja ta nie została stronie doręczona w ogóle, wobec wysłania jej na nieprawidłowy adres; - art. 42 §1 w zw. z art. 44 § 4 w zw. z art. 134 K.p.a. poprzez przyjęcie, że powtórne doręczenie decyzji nie wywołało skutku doręczenia, wobec czego odwołanie Skarżącej wniesione zostało z uchybieniem terminu, podczas gdy dopiero drugie z doręczeń było prawidłowe i skuteczne, a strona wniosła odwołanie z zachowaniem terminu; - art. 42 §1 w zw. z art. 44 § 4 w zw. z art. 10 i art. 15 K.p.a. oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez uznanie, że do uchybienia terminu doszło z winy Skarżącej, gdyż taki adres do doręczeń strona podała organowi, podczas gdy Skarżąca w korespondencji do organu wielokrotnie podawała inny adres, który jest jednocześnie adresem do doręczeń i adresem zamieszkania strony; - art. 6, art. 7, art. 8 §1 i 2, art. 77§1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa strony do wniesienia odwołania; W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy, wnosząc o jej oddalenie podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.– dalej: P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Uwzględniając skargę na decyzję bądź postanowienie Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważność, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Poddając kontroli zaskarżoną decyzję w zakresie badania legalności, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty podniesione w treści skargi uznać należy za zasadne. W pierwszej kolejności, należy odnieść się do zarzutu nieważności zaskarżonego postanowienia jako zarzutu najdalej idącego. Zgodnie z ugruntowaną linią orzecznictwa z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie zawarte w wydanej decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią przepisu prawnego, na podstawie którego decyzja ta została wydana, a zarazem skutki jakie wywołuje ta decyzja, nie dają się pogodzić z wymogami praworządności. O rażącym naruszeniu prawa decyduje oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną (por. Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2024 r. III OSK 2818/23, z dnia 11 stycznia 2024 r. I OSK 1823/20, z dnia 13 grudnia 2023 r. II OSK 816/21). W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa, które przemawiałoby za stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia. Postanowienie to opiera się bowiem na wykładni przepisów prawa procesowego, która co do zasady, nie jest nieprawidłowa. Tym bardziej nie jest w sposób oczywisty sprzeczna z treścią obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego. Jak wskazał organ odwoławczy, w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza dokonywanie doręczeń na adres, wskazany przez stronę, bez konieczności weryfikowania tego adresu przez organ prowadzący postępowanie (wyr. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2021 r. III FSK 642/21 i III FSK 643/21; oraz wyrok NSA z 21 października 2021 r. II GSK 1423/21). Nie stanowi zatem rażącego naruszenia prawa stwierdzenie przez organ odwoławczy, że doręczenie decyzji może zostać uznane za skuteczne, w sytuacji dokonania go na adres wskazany przez stronę postępowania, nie będący jednocześnie adresem jej zamieszkania. Z uwagi jednak na szczególne okoliczności stwierdzone w przedmiotowej sprawie, Sąd uznał, że prezentowana przez organ odwoławczy wykładnia przepisów o doręczeniach, nie może uzasadnić przyjęcia skutku doręczenia w przedmiotowej sprawie. Zarówno bowiem duża waga sprawy – Skarżącej odmówiono możliwości weryfikacji decyzji o nakazie rozbiórki budynku mieszkalnego - jak i stwierdzone okoliczności prowadzenia postępowania, przemawiają przeciwko zastosowaniu fikcji doręczenia w przedmiotowej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że Skarżąca posługiwała się w toku postępowania dwoma adresami. Tak samo formułował pisma organ I instancji, stosując wymiennie jeden bądź drugi adres. Nie ulega również wątpliwości, że w dniu 22 maja 2012r. Skarżąca zwróciła się do organu o kierowanie do niej korespondencji na adres S. Jak wynika z akt postępowania, organ I instancji nie wziął pod uwagę powyższego oświadczenia, nadal doręczając większość korespondencji kierowanej do Skarżącej na adres: S. Doręczenia te były skuteczne. Z akt administracyjnych wynika, że sześć spośród dziewięciu doręczeń dokonywanych na rzecz Skarżącej w latach 2013 – 2015 dokonanych zostało skutecznie na adres S. – dotyczy to korespondencji odebranej w dniach: 14 czerwca 2012r., 8 lipca 2013r., 17 lipca 2013r. , 6 sierpnia 2013r. 9 października 2013r. oraz 6 grudnia 2015r. Przedmiotowe postępowanie było prowadzone z udziałem Skarżącej od 2011 do grudnia 2015 roku. Skarżąca podejmowała wszystkie kierowane do niej przesyłki i brała aktywny udział w prowadzonym postępowaniu. Od grudnia 2015r. aż do listopada 2021r., w związku z mającym miejsce równolegle rozgraniczeniem, organ I instancji nie kierował do Skarżącej jakiejkolwiek korespondencji w sprawie. Przerwa ta ma niebagatelne znaczenie w kontekście wymogów starannego działania stawianych stronie postępowania administracyjnego. Niewątpliwie bowiem, wraz z wydłużającym się czasem trwania postępowania, strona pozbawiona fachowej pomocy prawnej, może tracić rozeznanie w okolicznościach sprawy, w tym także zapominać o oświadczeniach składanych przed wieloma laty. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, jeśli organ zignorował oświadczenie Skarżącej, w przedmiocie adresu właściwego do dokonywania doręczeń, w latach następujących bezpośrednio po złożeniu tego oświadczenia przez Skarżącą, to nie może w chwili obecnej – 12 lat po złożeniu takiego oświadczenia i po 8 latach przerwy w prowadzeniu korespondencji – wykorzystywać tego oświadczenia strony, do wyciągania niekorzystnych dla niej skutków prawnych. Skoro bowiem, na skutek błędu bądź zaniedbania organu, oświadczenie to nie wywołało skutku na bieżąco – nie może w chwili obecnej legitymizować odstąpienia przez organ od ogólnych zasad doręczania pism procesowych w postępowaniu administracyjnym tj. doręczania korespondencji na adres zamieszkania Skarżącej, który od dawna był organowi znany i na który to adres doręczana była większość korespondencji w sprawie. Innymi słowy, jeśli organ – mimo wniosku Skarżącej o doręczanie jej korespondencji na jeden ze znanych organowi adresów, doręczał tą korespondencję długotrwale na inny adres, z pominięciem wniosku strony – nie może nagle przyjmować fikcji doręczenia z powołaniem się na zignorowany uprzednio wniosek strony. Już sam fakt oparcia się na oświadczeniu złożonym przez stronę 12 lat wcześniej, w sytuacji gdy postępowanie w sprawie od 6 lat (od grudnia 2015 do listopada 2021 r.) toczyło się bez jej udziału i bez dokonywania doręczeń na jej rzecz – staje się wątpliwe. Stanowi bowiem wyraz przerzucania skutków przedłużającego się postępowania administracyjnego na stronę tego postępowania, która będąc pozbawiona fachowej pomocy prawnej (Skarżąca jest reprezentowana przez fachowego pełnomocnika dopiero od momentu wniesienia skargi) ma znacznie utrudnioną możliwość obrony własnych praw i sprostania wymogom prowadzonego postępowania. Konstatacji tej nie zmienia również fakt, że doręczenia dokonane przez organ I instancji na adres zamieszkania Skarżącej (S.) w listopadzie 2021r. i kwietniu 2022r. nie były skuteczne – skoro bowiem przyczyna niepodejmowana korespondencji nie jest znana, nie można okoliczności tej interpretować na niekorzyść Skarżącej. Dlatego w ocenie Sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, przyjęcie fikcji doręczenia decyzji organu I instancji zawierającej nakaz rozbiórki budynku mieszkalnego, na podstawie wyżej opisanego oświadczenia strony - nie było prawidłowe. Doręczenie to zostało bowiem dokonane na niewłaściwy adres. Nie było bowiem ważnej podstawy do odstąpienia od ogólnej zasady doręczania pism na adres zamieszkania strony. Przyjęcie skutku doręczenia na podstawie art. 44 §4 K.p.a. było w przedmiotowej sprawie nieprawidłowe. Reasumując należy stwierdzić, że mimo iż, co do zasady, występujący w sprawie sposób doręczenia, może być uznany za prawidłowy, to jednak szczególne okoliczności przedmiotowej sprawy, sprzeciwiają się uznaniu tego doręczenia za skuteczne w tym konkretnym przypadku. Postępowanie takie byłoby bowiem sprzeczne z zasadami prowadzenia postępowania administracyjnego w tym zasadą budowania zaufania obywateli do organów państwa, gdyż zmiana ogólnych zasad doręczania pism w postępowaniu administracyjnym, na skutek istnienia nikłej podstawy faktycznej, w postaci opisanego oświadczenia, pozbawiłaby Skarżącą podstawowego prawa procesowego, jakim jest prawo do weryfikacji władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej nakazującego rozbiórkę budynku mieszkalnego. Tymczasem zgodnie z tezą zaprezentowaną w wyroku WSA w Gliwicach z 25 stycznia 2024 r. w sprawie II SA/Gl 1324/23, którą Sąd podziela, adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, opisany w sprawie sposób doręczenia, jako nieprawidłowy, nie wywołał w stosunku do Skarżącej skutków prawnych doręczenia, które to skutki należy wiązać dopiero z faktem doręczenia Skarżącej przedmiotowej decyzji osobiście w dniu 25 kwietnia 2023r. Od tej dopiero daty, rozpoczął swój bieg termin do wniesienia odwołania, a zatem według tej daty należy oceniać skuteczność wniesionego przez Skarżącą odwołania od decyzji organu I instancji. Z powołanych wyżej przyczyn uznając iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 42 §1 w zw. z art. 44 § 4 K.p.a., Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ odwoławczy zobowiązany będzie rozpoznać merytorycznie odwołanie Skarżącej od decyzji organu I instancji wniesione po skutecznym doręczeniu jej decyzji tego organu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935, ze zm.). Na koszty postępowania sądowego, podlegające zwrotowi składają się: kwota 480 zł. z tytułu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi oraz kwota 17 zł uiszczona z tytułu opłaty skarbowej z tytułu przedłożenia pełnomocnictwa.