II SA/Rz 1395/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ SO del. Elżbieta Mazur-Selwa Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego B. W. kwotę 406 zł /słownie: czterysta sześć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1395/13 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] Burmistrz [....] ustalił dla B.W. opłatę adiacencką w wysokości 3.702,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w K. o powierzchni 0,5372 ha, działki o nr ewid. 1999/4, wskutek stworzenia warunków do podłączenia tej nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej. Od wskazanej powyżej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył B.W. podnosząc, iż sporządzony na potrzeby ustalenia opłat adiacenckich operat szacunkowy jest nieprawidłowy. Wskazał na nieprawidłowe oszacowanie wartości nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do podłączenia gminnej sieci kanalizacyjnej. W wycenie nie uwzględniono faktu ograniczenia możliwości zabudowy działki wskutek przebiegu sieci kanalizacyjnej przez działkę oraz poprzez utworzenia strefy ochronnej w obszarze przebiegu sieci kanalizacyjnej. Dodatkowo podniósł zarzut nieuwzględnienia nakładów poniesionych przez stronę w związku z przywróceniem terenu działki do stanu sprzed realizacji inwestycji, a ponadto podniósł, że o fakcie oględzin rzeczoznawcy w terenie odwołujący się nie był w sposób prawidłowy zawiadomiony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dalej SKO lub Kolegium decyzją z dnia [...] października 2013r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...]. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "k.p.a." w związku z art. 144 ust. 1, art. 145, art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą". Wskazało, że zgodnie z art. 143 ust. 2 ustawy, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. W art. 144 ustawy ustalono zasadę, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Legalną definicję "opłaty adiacenckiej" zawiera art. 4 pkt 11 ww. ustawy stanowiąc, że należy przez to rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Przepis art. 145 ust. 1 ustawy stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zgodnie z ust. 2 wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 ustawy. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ponadto, z przytoczonej regulacji wynika, że o ile zostały wybudowane urządzenia infrastruktury technicznej, to właściciele nieruchomości mają obowiązek wnoszenia opłat adiacenckich, niezależnie od tego, czy skorzystają bądź mają zamiar korzystać z wybudowanych urządzeń (np. kanalizacji). Bezsporne pozostaje, iż w K., na terenie obejmującym m.in. działkę nr 1999/4 Gmina [....] wybudowała sieć kanalizacji sanitarnej stwarzając tym samym warunki do podłączenia tej nieruchomości do sieci. Zakończenie realizacji przedmiotowej inwestycji miało miejsce w dniu 21 grudnia 2011r., co potwierdza zalegający w aktach sprawy protokół odbioru końcowego robót budowlanych. W toku postępowania został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P.K. operat szacunkowy, w którym określono wartość rynkową nieruchomości oznaczonej" jako działka ewidencyjna nr 1999/4 zarówno przed wybudowaniem kanalizacyjnej, jak i po jej wybudowaniu. Określona w przedmiotowym operacie wartość działki nr 1999/4 wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej wynosiła 455.768 zł, zaś po wybudowaniu wynosi 463.174 zł. Wzrost wartości nieruchomości na skutek stworzenia warunków jej podłączenia do sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej wynosi zatem 7. 405 zł. Uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2011r., nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w § 1 przewiduje, iż stawka opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej wynosi 50% różnicy między wartością jaką nieruchomość- miała przed wybudowaniem tych urządzeń, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Na gruncie niniejszej sprawy opłata obliczona z zastosowaniem tak ustalonej stawki procentowej wynosi zatem 3. 702,50 zł. (7. 405 zł. x 50% = 3. 702,50 zł), a wydanie decyzji w tym przedmiocie nastąpiło z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 145 ust. 1 ustawy. Odnosząc się do treści odwołania organ II instancji wskazał, że kluczowym dla wydania ww. decyzji jest ocena sporządzonego operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego na potrzeby niniejszego postępowania administracyjnego. Wyceny nieruchomości dla potrzeb określenia opłaty adiacenckiej dokonuje rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzonym zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. W ocenie organu odwoławczego sposób wykonania operatu szacunkowego i jego wartość dla niniejszego postępowania administracyjnego jak i dokonana przez organ I instancji jego ocenia nie budzi zastrzeżeń i jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. B.W., reprezentowany przez pełnomocnika adw. Ł.S. złożył skargę na wskazaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2013r., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 148b ust. 1 ustawy w zw. z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że chwilą stworzenia warunków do podłączenia przedmiotowej nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej w postaci kanalizacji, jest data 21 grudnia 2012 r., stanowiąca dzień sporządzenia końcowego protokołu robót, podczas gdy, właściwą datą winna być data zgłoszenia do użytkowania tego urządzenia. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego i w konsekwencji nie wyjaśnienie okoliczności czy i kiedy miało miejsce faktyczne stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości skarżącego do urządzenia nowo wybudowanej kanalizacji. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 kpa w zw. z art. 80 kpa, poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, w postaci bezkrytycznego przyjęcia zalegającego w aktach sprawy operatu szacunkowego z dnia 26.06.2013 r., jako nie budzącego wątpliwości i sporządzonego zgodnie z regułami sztuki, podczas gdy w/w dokument zawiera szereg niejasności, wykluczających go jako podstawę jej nałożenia. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w oparciu o wybiórczy materiał dowodowy i zaniechanie wyjaśnienia, zarówno przez organ I jak i II instancji, dlaczego w aktach przedmiotowej sprawy zalegają dwa operaty szacunkowe odpowiednio z dnia 17 grudnia 2012 r. oraz z dnia 26 czerwca 2013 r., określenia ich wzajemnej relacji i wskazania dlaczego jednemu z dokumentów organ przyznał walor środka dowodowego, na którym oparł rozstrzygnięcie, a pominął drugi. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji, zawierającego wewnętrzne, rażące sprzeczności i przeczącego treści rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego przepisu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Ustalenia stanu faktycznego nie budzą żadnych wątpliwości i sprawa nadaje się do wyrokowania. Dla rozstrzygnięcia sprawy podstawowe znaczenie ma udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy datą stworzenia warunków podłączenia jest dzień sporządzenia protokołu odbioru czy też dzień zgłoszenia tego obiektu do użytkowania. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia "stworzenia warunków do podłączenia", jednak przepis art. 148 b ust. 1 u.g.n. stanowi, że ustalenie, iż zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi następuje na podstawie odrębnych przepisów. W odniesieniu do urządzeń kanalizacyjnych tymi odrębnymi przepisami będą - ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118) oraz ustawa z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz.U. z 2006r. Nr 123 poz. 858). W szczególności wskazać należy, że zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...) przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Należy podkreślić, że dla oceny czy zostały stworzone warunki podłączenia konieczne jest odwołanie się do ustaw i rozporządzeń regulujących realizację poszczególnych urządzeń, bowiem nie można mówić o jednym tożsamym dla wszystkich urządzeń infrastruktury technicznej dokumencie przesądzającym o tym fakcie. W przypadku urządzeń kanalizacyjnych datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, biorąc pod uwagę art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...) będzie nie data odbioru robót, ale data zgłoszenia do użytkowania urządzenia kanalizacyjnego. Decydujące znaczenie ma bowiem nie protokolarny odbiór lecz rzeczywista możliwość podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń. Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie może funkcjonować a korzystanie z niego byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. Zmiana stanu prawnego, polegające na dodaniu art. 148b u.g.n. nowelą z dnia 24 sierpnia 2007r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173 poz. 1218) spowodowała, że przestało być aktualnym orzecznictwo NSA, wedle którego data końcowego odbioru urządzeń jest datą z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Zasadnym jest również zarzut skargi odnośnie operatu szacunkowego. Ugruntowany jest bowiem pogląd, iż zarówno organ jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Operat jest opinią biegłego które podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznając sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami ale również czy jest zupełny. W przypadku niejasności lub wątpliwości może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny gdyż sam nie może usuwać tych wątpliwości (patrz: wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012r. sygn. I OSK 2085/11). W przedmiotowej sprawie zalegają dwa operaty, a to z dnia 17.XII.2012r. oraz 26.VI.2013r. Organ przyjął jeden z nich, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia brak informacji co przesądziło, że jeden z nich jest dowodem. Sąd podziela również zarzut skargi, iż wybór metody szacowania jako wyjątkowa wymaga uzasadnienia. Wynika to z §16 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ prowadząc ponownie postępowanie uwzględni stanowisko Sądu. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 a i c ppsa w związku z art. 148b u.g.n. w zw. z art. 7, 77, 107 § 3 kpa orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ppsa. Sąd orzekł również o tymczasowej ochronie rozstrzygnięcia na podstawie art. 152 ppsa.