II SA/Rz 1399/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 r. n [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego -skargę oddala- Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] października 2019 r. nr [...], wydane w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 2 w zw. z art. 262 § 1 pkt 2 i art. 262 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn zm.) – dalej: "K.p.a.". Wydanie zaskarżonego postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji"), uwzględniając żądanie AM, wszczął postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działką nr 1993 położoną w [...] a działkami nr 1994 i 1995/1. Decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...], Burmistrz Miasta [...] umorzył postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działkami nr 1993, 1994 i 1995/1 w [...]. Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 264 § 1 i 2 w zw. z art. 262 § 1 pkt 2 i art. 263 § 1 K.p.a., Burmistrz Miasta [...] ustalił koszty postępowania w sprawie rozgraniczenia ww. nieruchomości i zobowiązał AM do uiszczenia kwoty 1 537,50 zł oraz JM KM do uiszczenia kwoty 1 537,50 zł. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że do czynności ustalenia przebiegu granicy pomiędzy wnioskowanymi działkami upoważnił geodetę [...], z którym podpisał umowę na kwotę 3 075 zł. Burmistrz podniósł, że interes prawny w ustabilizowaniu granicy pomiędzy działkami mają obydwie strony postępowania rozgraniczeniowego, wobec czego koszty postępowania winny zostać rozdzielone po połowie. Jak bowiem wynika z uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. I OPS 5/06, w postępowaniu administracyjnym zastosowanie ma również art. 152 Kodeksu cywilnego stanowiący, iż właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów, a koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. Organ podał, że mając na uwadze powyższe, koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały podzielone po połowie na rzecz właścicieli działek podlegających rozgraniczeniu. We wniesionym zażaleniu JM KM podnieśli, że koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały poniesione na żądanie wnioskodawcy, a zatem winna ona zostać obciążeni kosztami w pełnej wysokości. Skarżący podkreślili, że nie wnosili o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, stąd obciążenie kosztami wszystkich stron postępowania narusza art. 262 § 1 K.p.a.. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji dopuścił się błędnej interpretacji art. 262 K.p.a. przyjmując, że kosztami postępowania rozgraniczeniowego winni zostać obciążone wszystkie strony tego postępowania w równych częściach. W ocenie Kolegium, zasadniczym przedmiotem ustaleń organu winna być kwestia winny za rozgraniczenie nieruchomości, rozumianej nie tylko jako kwestie formalne związane z tokiem postępowania. Organ odwoławczy zauważył, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na żądanie AM w sytuacji, gdy dopiero w 2016 r. przeprowadzono postępowanie rozgraniczające (działowe) działek AM oraz JM KM, podczas którego strony nie tylko wspólnie ustaliły przebieg granicy, ale i wkopali słupy graniczne. Ponadto należy rozważyć, która ze stron miała faktycznie interes prawny w rozgraniczeniu nieruchomości, skoro granice były wspólnie ustalone. Za nie mniej istotne organ odwoławczy uznał dopuszczenie dowodu z zawiadomienia organów ścigania złożonego przez JM KM dotyczącego bezbarwnego naruszenia granic działki i usuwania słupów granicznych. Nie może bowiem dochodzić do sytuacji, że dla uzyskania bez żadnego racjonalnego i uzasadnionego powodu właściciel nieruchomości będzie co pewien czas bezzasadnie lub z własnej winy doprowadzał do rozgraniczenia, kierując się wyłącznie własnym interesem, zaś koszty tych inicjatyw będą ponosić inni właściciele nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, AM wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zdaniem skarżącego, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. Skoro pomiędzy stronami zaistniał spór graniczny, to każda ze stron postępowania posiadała interes prawny w jego zakończeniu. Skarżący podniósł, ze na taki sposób podziału kosztów wskazuje również treść art. 152 Kodeksu cywilnego. Niezależnie od powyższego skarżący zakwestionował stanowisko organu odwoławczego, że w 2016 r. doszło do rozgraniczenia spornych nieruchomości oraz, że zawiadomienie skierowane przez JM KM zostało uznane przez organy ścigania za pozbawione podstaw. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) –dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...], uchylające postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 219 r. nr [...] wydane w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kontrola prawidłowości postanowienia wydanego na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 262 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 K.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na płaszczyznę niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zasadnie skorzystało z art. 138 § 2 K.p.a. Zaznaczyć należy, że wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie była w sprawie kwestionowana. Sporne jest jedynie określenie kręgu osób zobowiązanych do ich poniesienia, względnie sposobu podziału tych kosztów. Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 K.p.a.). Rozgraniczanie nieruchomości uregulowane w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 276 z późn. zm.) – dalej: "P.g.k." obejmuje dwa stadia postępowania: administracyjne i sądowe. Postępowanie administracyjne jest wszczynane na wniosek lub z urzędu. W postępowaniu czynności rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta. Rozgraniczenie kończy się w postępowaniu administracyjnym, gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę albo gdy organ prowadzący postępowanie wyda decyzję w sprawie. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. To jednak, że postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach: administracyjnym i sądowym, nie zmienia faktu, że sama instytucja prawna "rozgraniczenia nieruchomości", choć została uregulowana kompleksowo w dwóch aktach prawnych, stanowi jedną całość. Uchwałą z dnia 11 grudnia 2006 r. I OPS 5/06 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 Kodeksu cywilnego), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. NSA wskazał, że na tej podstawie można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej (np. wynagrodzeniu upoważnionego geodety) i obciążyć kosztami rozgraniczenia wyłożonymi przez organ, po połowie strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 Kodeksu cywilnego. Zdaniem Sądu, wskazana uchwała nie przesądza o tym, że w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, koszty te winny zostać automatycznie podzielone w równych częściach, a obowiązek zwrotu tych kosztów winien zostać nałożony na każdą stronę. Ze wskazanej uchwały wynika jedynie tego rodzaju możliwość. Słusznie wskazało w zaskrżonym postanowieniu Kolegium, że przedmiotem ustaleń organu winna być również kwestia winny za rozgraniczenie nieruchomości, rozumianej nie tylko jako kwestie formalne związane z tokiem postępowania. Skoro postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na żądanie AM w sytuacji, gdy w 2016 r. przeprowadzono postępowanie rozgraniczające (działowe) działek AM oraz JM KM, to organ I instancji winien rozważyć, która ze stron miała faktycznie interes prawny w rozgraniczeniu nieruchomości. Co nie mniej istotne, w dniu 2 lipca 2019 r. strony postępowania zawarły ugodę w przedmiocie ustalenia przebiegu spornej granicy i jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych – geodeta pomierzył stan władania na gruncie i na wniosek stron wskazał obowiązujące granicy według operatu ewidencji gruntów i budynków miasta R. Okoliczność ta tym bardziej może budzić wątpliwość co do zasadności zainicjowania samego postępowania rozgraniczeniowego, a co za tym idzie – ustalenia w interesie której ze stron prowadzone było postępowanie. W tej sytuacji organ odwoławczy nie był władny do przeprowadzenia postępowania dowodowego we wskazanym wyżej zakresie, gdyż po pierwsze – postępowanie dowodowe nie stanowiłoby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 § 1 k.p.a.), a po drugie – uniemożliwiłoby to poddanie kontroli instancyjnej wyrażonej przez organy administracji publicznej oceny w czym interesie prowadzone było postępowanie rozgraniczeniowe. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jako że weryfikacja ustaleń organu administracji dokonana zostałaby nie przez organ administracji wyższy stopniem, lecz sąd administracyjny. Sąd administracyjny z kolei nie jest co do zasady władny do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest wyłącznie według kryterium legalności. Wobec poczynionych wyżej rozważań oraz przytoczonego stanu faktycznego stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zastosowało przepis art. 138 § 2 k.p.a. w sposób uprawniony. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zaniechanie przez organ I instancji poczynienia własnych ustaleń na okoliczność winy stron postępowania w powstaniu kosztów postępowania stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., obligujących organy administracji do wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, celem należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zaś uchybienia tego organ odwoławczy nie mógł sanować w drodze dodatkowego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. W związku z powyższym, Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.