II SA/Rz 140/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska /spr./ Sędzia WSA Zbigniew Czarnik AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. i J. B., A. i K. S., E. i Z. S. i B. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości skargę oddala SA/Rz 140/05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] grudnia 2004r. Nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania J. i R. B., E. i Z. S. oraz K. i A. S. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2004r. Nr [...] umarzającej postępowanie w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości położonych w M., oznaczonych w ewidencji gruntów obrębu O. numerami działek 1343/1, 1343/2, 1343/3 i 1343/4 utrzymał zaskarżoną nim decyzję w mocy. W jej podstawie prawnej wskazał art. 138 §1 pkt 1 kpa. Z uzasadnienia decyzji i akt postępowania administracyjnego wynika, na że budowę magistrali ciepłowniczej do szkoły Podstawowej Nr [...] w M. przez działki nr 924/7, nr 926/1 stanowiące własność M. S. zrealizowała Wytwórnia "A.", jako inwestor powierniczy Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Miejskich. Inwestycja ta została wykonana na podstawie: planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją [...] Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego z dnia [...] marca 1987 r., decyzji [...] Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego z dnia [...] kwietnia 1989 r. orzekającej o zezwoleniu na wejście w teren oraz pozwolenia na budowę sieci [...] Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego z dnia [...] lipca 1989 roku. M. S. wyraziła zgodę na wejście w teren, warunkując ją wypłaceniem odszkodowania za składniki roślinne na działce i wykupieniem pasa gruntu zajętego pod sieć ciepłowniczą. Wniosek pisemny w tym przedmiocie uzupełniony żądaniem zapłaty za grunt ceny rynkowej sformułowała pod adresem Prezydenta Miasta [...] w dniu 25 lutego 1995r. i podtrzymała go protokole z dnia 22 maja 1995r. Decyzją z dnia [...] czerwca 1995r. Nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie wywłaszczenia części działki Nr 1343. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] sierpnia 1995r Nr [...]. Obie te decyzje – na skutek skargi M. S. – uchylił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wyrokiem z dnia 13 grudnia 1996r. sygn. akt SA/Rz 1260/95 nakazując wyjaśnienie przedmiotu żądania skarżącej a w szczególności , czy domaga się ona wywłaszczenia nieruchomości, czy też odszkodowania i wskazując na art. 70 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1995r,. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991r. Nr 30, poz. 127, ze zm.) , jako podstawę wywłaszczenia całości nieruchomości zajętej na cel założenia i przeprowadzenia przewodów, jeśli nie jest możliwe jej racjonalne wykorzystanie na cele dotychczasowe. Pismem z dnia 25 września 1997r. adresowanym do Prezydenta Miasta [...] i podpisanym także przez następców prawnych M. S. B. B., E. i Z. S., J. i R. B. oraz K. i A. S. domagała się ona wykonania tego wyroku i wykupu części działki 1343 a także przyznania odsetek. Prezydent poinformował ją na piśmie, iż w sprawie winna być wydana decyzja wywłaszczeniowa, zaś Kierownik Urzędu Rejonowego, do którego się także zwracała stał na stanowisku, iż kwestię wykupu winna załatwić gmina-miasto [...], jako właściciel ciepłociągu. Pismem z dnia 1 września 2000r. skierowanym do Starostwa Powiatowego w [...] pełnomocnik J. B., E. S. i K. S. - następców prawnych M. S., wystąpiła o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie regulacji roszczeń odszkodowawczo-wywłaszczeniowych, wskazując iż działki o nr ewid. 924/7 i 926/1 odpowiadające w dacie złożenia tego pisma działce 1343, na skutek decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego z dn.[...].04.1989r. zostały zajęte celem budowy sieci cieplnej do Szkoły Podstawowej Nr [...] na osiedlu D. w M. Starania M. S. o uzyskanie stosownej rekompensaty, mimo pozytywnego orzeczenia sądu administracyjnego nie dały rezultatu, co skłoniło jej następców prawnych do domagania się merytorycznego załatwienia sprawy. Pełnomocnik wskazała ponadto na opieszałość organów samorządowych, które składały zapewnienia jej załatwienia. Decyzją z dnia [...] lutego 2001r. o Nr [...] Starosta Powiatu działając na podstawie art. 112 ust. 3-4, art. 115 ust. l-4, art. 124 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 98, poz. 1071, z 2000r.) orzekł o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa części działek o Nr 1343/1, 1343/2, 1343/3, 1343/4. Odmowa nastąpiła z uwagi na okoliczność, iż w świetle ustawy wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego jest możliwe z urzędu, gdy wywłaszczenie odbywa się na rzecz Skarbu Państwa albo na wniosek zarządu jednostki samorządu terytorialnego, gdy ma być dokonane na rzecz tej jednostki, nie jest zaś możliwe na wniosek osób fizycznych. Powołując się na art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazano, że wywłaszczenie jest możliwe tylko, gdy cel jego nie został jeszcze zrealizowany. Organ podkreślił, iż w trakcie rozprawy administracyjnej wnioskodawców poinformowano, ze mogą się zwrócić o nabycie zajętych pod ciepłociąg części nieruchomości w drodze umowy, przez podmiot, który wystąpił z wnioskiem o zezwolenie na budowę urządzeń a mimo to nadal żądali wywłaszczenia tych części. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2001r. o Nr [...] wydaną w trybie odwoławczym Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu. Na skutek skargi R. i J. B., B. B., Z. i E. S. oraz A. i K. S., działających przez pełnomocnika Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił wyrokiem z dnia 2 marca 2004r. sygn. akt SA/Rz 2074/01 decyzje obu instancji. Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona z przyczyn, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu. Stwierdzając rażącą bezczynność organów administracji, podzielił pogląd organów, iż w dacie orzekania przez organ I instancji zgodnie art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. ustawy o gospodarce nieruchomościami, należało stosować przepisy tej ustawy, stąd to wyrok wydany uprzednio w sprawie, jako oparty na odmiennej ustawie nie może mieć znaczenia w ocenie zgodności z prawem zapadłych orzeczeń. Sąd uznał, że skoro o wywłaszczenie wystąpili właściciele gruntów, zajętych pod ciepłociąg a więc osoby nie legitymowane w świetle ustawy do wniesienia takiego żądania, to nie było możliwe wydanie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Brak legitymacji po stronie właścicieli nieruchomości będących osobami fizycznymi, do złożenia wniosku o wywłaszczenie nieruchomości oraz faktyczne zrealizowanie już celu publicznego nie daje bowiem podstaw do odmowy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w oparciu o art. 115 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sytuacja taka w ocenie Sądu może być przesłanką do rozważenia umorzenia postępowania administracyjnego z wniosku właścicieli nieruchomości o jej wywłaszczenie. Sąd stwierdził także, iż organ I instancji prowadził postępowanie nie zapewniając czynnego udziału wszystkim stronom postępowania. Pominięto w czynnościach wyjaśniających współwłaścicieli działek, a to R. B., Z. S., A. S., nie zauważając ograniczonego podmiotowo pełnomocnictwa adw. Z. G. Decyzja I instancji nie została ponadto doręczona adw. Z. G. (brak w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru tej decyzji). W świetle tych poglądów Sąd uznał, że zaskarżone decyzje wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i uchylił decyzje obu instancji. W ponownym postępowaniu Starosta Powiatu decyzją opisaną na wstępie a sprostowaną postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] umorzył postępowanie w sprawie z wniosku J. i R. B., E. i Z. S., K. i A. S. i B. B. W jej uzasadnieniu opisał przebieg postępowania w sprawie, wskazując że w wyniku modernizacji operatu ewidencji gruntów Miasta [...], działki nr 924/7, nr 926/1 zmieniły oznaczenie na działkę nr 1343. Następnie działka nr 1343 uległa podziałowi na nowe działki od nr 1343/1 do nr 1343/4. Na podstawie notarialnej umowy darowizny Rep. [...]. Nr [...] z dnia 31-01-1996 roku: R. i J. B. nabyli własność działki nr 1343/1 o powierzchni 0,3700 ha, - co zostało ujawnione w KW Nr [...], B. B. nabyła własność działki nr 1343/2 o powierzchni 0,3500 ha, - co zostało ujawnione w KW Nr [...], Z. i E. S. nabyli własność działki nr 1343/3 o powierzchni 0,2073 ha, - co zostało ujawnione w KW Nr [...], zaś A. i K. S. nabyli własność działki nr 1343/4 o powierzchni 0,3500 ha, - co zostało ujawnione w KW Nr [...]. Wnioskodawcy domagają się wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w M., obręb O., oznaczonych jako działka nr 1343/1 obj. KW Nr [...], działka nr 1343/2 obj. KW Nr [...], działka nr 1343/3 obj. KW Nr [...], działka nr 1343/4 obj. KW Nr [...], w związku z wybudowaniem na tych nieruchomościach ciepłociągu służącego doprowadzeniu energii cieplnej do Szkoły Podstawowej nr [...] w M. Instytucję wywłaszczenia nieruchomości regulują obecnie przepisy zawarte w art. 112-127 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 115 ust. l cyt. ustawy, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz jednostki samorządu terytorialnego następuje na wniosek organu wykonawczego tej jednostki. Przepis ten określa, zatem ściśle krąg podmiotów, którym przysługuje legitymacja do ubiegania się o wszczęcie procedury wywłaszczeniowej. W świetle tego przepisu ustawodawca nie przyznał innym podmiotom, poza wyżej wymienionymi, legitymacji do wnioskowania o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W tym stanie rzeczy wniosek ten zawiera wadę, której istotą jest fakt, że pochodzi on od podmiotów, którym nie przysługuje legitymacja do prawnie skutecznego inicjowania postępowania wywłaszczeniowego, przez co postępowanie jest bezprzedmiotowe i jako takie należy je umorzyć na podstawie art. 105 § l K.p.a. Odwołanie od tej decyzji do Wojewody złożyli J. i R. B., E. i Z. S. oraz K. i A. S. reprezentowania przez pełnomocnika, domagając się jej uchylenia. W odwołaniu zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na nie wzięciu pod uwagę, iż wniosek stanowi kontynuację sprawy wszczętej wnioskiem M. S. w dniu 7 lutego 1995 r. Wnioskodawcy przyłączyli się doń pismem z dnia 25 września 1997 r. a więc w dacie, kiedy obowiązywały stare przepisy. W tej sytuacji organ I instancji zdaniem odwołujących winien rozpatrywać ich żądanie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości. Zarzucono także naruszenie prawa materialnego polegające na niezastosowaniu przepisu art. 70 ust. 3 tej ustawy. W toku postępowania odwoławczego odwołujący wypowiedzieli pełnomocnictwo adw. Z. G. Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2004r. opisaną na wstępie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu opisał przebieg postępowania w sprawie a motywując rozstrzygnięcie podzielił pogląd organu I instancji zaaprobowany w wyroku Sądu, iż zastosowanie w sprawie maja z uwagi na dyspozycję art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy tej ustawy. Ta zaś ustawa w art. 115 ust. 1 dopuszcza wywłaszczenie na wniosek jedynie organu samorządu terytorialnego. Oznacza to brak legitymacji do żądania takiego postępowania po stronie wnioskodawców. To zas uzasadnia umorzenie postępowania w sprawie Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli B. B., E. i Z. S., J. i R. B. oraz A. i K. S. nie precyzując kierunku jej weryfikacji. W uzasadnieniu skargi podtrzymali zarzut odwołania, że w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy art. 70 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości. Podnieśli, że grunt zajęty pod ciepłociąg jest nieużytkiem o powierzchni ok. 0,4 ha i choć nie uprawiają go, muszą płacić zań podatki. Podkreślili stwierdzoną w wyroku Sądu z w sprawie SA/Rz 2074/01 bezczynność organów administracji i zajęcie gruntu bez tytułu prawnorzeczowego oraz należnej rekompensaty . Poinformowali też, że sprawę skierują do Rzecznika Praw Obywatelskich i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), zwanej skrótem P.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami a organami administracji rządowej (§1). Kontrola ta sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr153, poz. 1270), zwanej dalej w skrócie Pp.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( §1). Z przepisów tych wynika po stronie Sadu obowiązek każdoczesnego zbadania, czy zaskarżony akt ( w tym przypadku decyzja administracyjna) nie narusza prawa. Tylko jego naruszenie i to w sposób określony w art. 145 P.p.s.a uzasadnia uwzględnienie skargi. Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do konkluzji, iż nie narusza ona prawa. Decyzja ta wydana po uchyleniu przez tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 2 marca 2004r sygn. akt S.A./Rz 2074/01 wcześniejszych decyzji obu instancji odmawiających wszczęcia na wniosek skarżących postępowania wywłaszczeniowego odnośnie części działek o nr 1343/1, 1343/2, 1343/3 i 134/4 położonych w M. W wyroku tym Sąd wyraził pogląd prawny, że stanowisko organów administracji, iż w dacie orzekania przez nie należało w sprawie stosować przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchmosciami ( Dz.U z Nr 98 poz. 1071 z 200), zwanej dalej ustawą o g.n. znajduje oparcie w art. 233 tej ustawy. W konsekwencji przyjął , iż wobec zmiany prawa poglądy prawne zawarte w wydanym uprzednio wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie OZ w Rzeszowie z dnia 13 grudnia 1996r. sygn. akt SA/Rz 1260/95 utraciły moc wiążącą. Stwierdził także za organami , iż skarżący nie posiadali legitymacji do złożenia wniosku o wywłaszczenie uznał jednakże, że brak tejże legitymacji oraz zrealizowanie celu publicznego nie dawał podstaw do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Okoliczności te w ocenie Sądu mogły natomiast stanowić podstawę do umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem właścicieli nieruchomości. Wydanie decyzji odmownej miast umarzającej postępowanie, uznał on za naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Pogląd ten, wobec braku okoliczności uzasadniających wyłączenie zwiaznia ( zmiana prawa , bądź stanu faktycznego sprawy , co do faktów prawotwórczych ) wiązał organy administracji orzekające ponownie w sprawie, jak również Sąd rozpoznający skargę w sprawie niniejszej. Stanowi o tym art. 153 P.p.s.a. przewidujący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd wyjaśnia, że ewidentna opieszałość organów administracji w załatwieniu sprawy nie stanowi samodzielnej podstawy do jej uwzględnienia, jeśli rozstrzygnięcie w decyzji zawarte odpowiada prawu. Zauważa także, co wyjaśnił już Sąd w poprzednim wyroku, że brzmienie art. 233 ustawy o g.n. wyklucza zastosowanie w sprawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz.U. 1991r. Nr 30, poz. 127 ze zm. ), zwanej dalej ustawą o g.g. - czego domagają się skarżący. Przepis ten ustanowił zasadę bezpośredniego działania ustawy nowej, stanowiąc że sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów, W tej sytuacji bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji jest prawdziwa zresztą okoliczność, że skarżący , jako następcy prawni M. S., pismem adresowanym do Prezydenta Miasta [...] pochodzącym z dnia 25 września 1997r. a więc z daty obowiązywania ustawy o g.g. domagali się wykonania wspomnianego wcześniej wyroku Sądu z 1995r. i wykupu części działki 1343 oraz przyznania odsetek. Data rozstrzygania sprawy wykluczyła bowiem możliwość zastosowania decyzyjnego trybu dla załatwienia żądania skarżących przewidzianego art. 70 ust. 3 ustawy o g.g., stanowiącego, że jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń uniemożliwia dalsze racjonalne korzystanie z nieruchomości przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlega wywłaszczeniu w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie. Odpowiednikiem tego przepisu w nowej ustawie jest art. 124 ust. 5 ustawy o g.n. , który przewiduje, że jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust 1, uniemożliwia właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać aby odpowiedni starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2 (organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, inna osoba lub jednostka organizacyjna) nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości. Po myśli tego przepisu wyłączona jest zatem droga administracyjna do dochodzenia roszczeń z niego wynikających. Roszczeń tych właściciel lub użytkownik wieczysty może dochodzić przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym ( patrz; wyrok NSA z dnia 20 października 2000r. IV SA 1654/98 - zbiór komputerowy orzecznictwa "LEX" Nr 53397 – z tezą: "Skoro w okolicznościach określonych w art. 124 ust. 5 ustawy z 1997r..... nabycie nieruchomości może nastąpić tylko w drodze umowy, to spór na tym tle może mieć tylko charakter cywilnoprawny. Wobec tego , iż w art. 124 ust. 5 ustawy z 1997... nie ustanowiono kompetencji organów administracji publicznej, to w przypadku odmowy nabycia nieruchomości osoba uprawniona może tylko do sądu powszechnego wystąpić o zobowiązanie do nabycia nieruchomości ( art. 64 kodeksu cywilnego ). Prawomocne orzeczenie sądu zastąpi oświadczenie woli zobowiązanego do zawarcia umowy (art. 1047 §1 kodeksu postępowania cywilnego)", podobnie SN w uchwale z dnia 28 lutego 2002r. IIICZP 1/02 OSNC 2003/1/4 - z teza " Przepis art. 124 ust 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. (....) jest przepisem szczególnym do art. 231 §2 k.c." Sąd zauważa, że o treści art. 124 ust. 5 skarżący uczestniczący w rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu 14 listopada 2000r. zostali pouczeni w obecności pełnomocnika - adwokata Z. G. i mimo to podtrzymali żądanie wywłaszczenia nieruchomości zgłoszone przez tegoż pełnomocnika pismem z dnia 1 września 2000r. Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a oddalił skargę, jako nieuzasadnioną.