II SA/Rz 140/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Anna Lechowska Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik AWSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 2 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków z tytułu samotnego wychowywania dziecka I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w części dotyczącej dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. Z. kwotę 25 zł /słownie: dwadzieścia pięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 140/06 U z a s a d n i e n i e Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2005 roku znak: [...] po rozpatrzeniu wniosku M. Z. przyznał następujące świadczenia: 1. zasiłek rodzinny na dziecko A. Z. /43 zł miesięcznie/ na okres od 1 września 2005 do 31 sierpnia 2006, 2. zasiłek rodzinny na dziecko A. Z. /43 zł miesięcznie/ na okres od 1 września 2005 do 31 sierpnia 2006, 3. zasiłek rodzinny na dziecko D. Z. /53 zł miesięcznie/ na okres od 1 września 2005 do 31 sierpnia 2006, 4. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania A. Z. /170 zł miesięcznie/ od 1 września 2005 do 31 sierpnia 2006 5. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania A. Z. /170 zł miesięcznie/ od 1 września 2005 do 31 sierpnia 2006 6. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na A. Z., w kwocie 90 zł jednorazowo, 7. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na A. Z., w kwocie 90 zł jednorazowo, 8. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na D. Z. w kwocie 90 zł jednorazowo, 9. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na D. Z. kwocie 50 zł miesięcznie na okres od 1 września 2005 roku do31 sierpnia 2006 roku. Podstawę prawną decyzji stanowi przepis art. 104, art. 107 § 4 k.p.a. oraz art. 4, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 8 pkt 4, 4a i 6, art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 12 z, art. 14, art. 24 ust. 1, art. 26 ust. 1 i 4, art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych /Dz. U. Nr 228, poz.2255, z 2003 roku/. Organ stwierdził, że M. Z. spełnia przesłanki określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania wymienionych świadczeń i odstąpił od uzasadnienia decyzji, wskazując, że uwzględnia ona w całości żądania strony. Od tej decyzji, M. Z. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o załatwienie jej sprawy w trybie pilnym, wskazując na swoją trudną sytuację materialną. Odwołująca nie wskazała, na czym polegało uchybienie organu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] grudnia 2005 roku znak: [...] nie uwzględniło odwołania i utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Podstawę prawną decyzji stanowi przepis art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1, art. 8 pkt 4a i pkt 6 oraz art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych /Dz. U. Nr 228 poz. 2255 ze zm./. W motywach decyzji organ wskazał, że strona prowadzi 5 osobowe gospodarstwo domowe, w skład którego oprócz wnioskodawczyni wchodzi czworo dzieci: A. urodzony 3 stycznia 1987 roku, A. urodzona 10 stycznia 1988 roku, D. urodzony 20 lipca 1990 roku oraz M. urodzona 13 stycznia 1986 roku. M. Z. w roku 2004 uzyskała dochód w wysokości 5.962,99 zł Dochody w rodzinie posiada także córka M. /1.346,26 zł/. Łącznie roczny dochód rodziny wyniósł 7.309,25 zł, co miesięcznie wynosi 609,10 zł. Materialno - prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 4 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ,zgodnie z którym zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Przysługuje on m.in. rodzicom dziecka/art. 4 ust.2/. Zasiłek przysługuje osobom, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł /art. 5 ust.1ustawy/. Do zasiłku rodzinnego przysługują dodatki /art. 8 ustawy/ m.in. z tytułu samotnego wychowywania dziecka /art. 8 pkt 4 ustawy/, wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej /art. 8 pkt 4a ustawy/ oraz rozpoczęcia roku szkolnego / art. 8 ust.6 ustawy/. Zgodnie z treścią art. 12 ust.1 ustawy, dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne z powodu śmierci rodzica lub gdy ojciec dziecka jest nieznany. Dodatek przysługuje w wysokości 170 zł miesięcznie na dziecko, nie więcej jednak, niż 340 zł na wszystkie dzieci /art. 12 ust.3 ustawy/. W przedmiotowej sprawie organ I instancji przyznał dwa dodatki po 170 zł/ tj. kwotę maksymalną 340 zł/. W powyższym zakresie organ podzielił zatem stanowisko organu I instancji. Dodatkowo jednak wskazał, że zgodnie z przepisem art.12 ust.5, w przypadku gdy dochód rodziny nie przekracza 50 % kwot, o których mowa w art. 5 ust.1 i 2 kwotę wymienionego ostatnio dodatku zwiększa się o 50 zł na dziecko, nie więcej niż 100 zł na wszystkie dzieci. Z uwagi na fakt, że miesięczny dochód wnioskodawczyni przekracza kwotę 252 zł, zwiększenie to nie przysługuje. Natomiast - zgodnie z przepisem art. 14 ust.1, dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przysługuje na częściowe pokrycie wydatków związanych z rozpoczęciem roku szkolnego, raz w roku w wysokości 90 zł na dziecko. W ocenie organu odwoławczego, prawidłowo strona otrzymała na każde z trojga dzieci wymieniony dodatek oraz wymieniony w art. 12 a ust. 2 ustawy dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej przysługujący w wysokości 50 zł miesięcznie na trzecie dziecko i następne, uprawnione do zasiłku rodzinnego. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła M. Z. nie godząc się z dokonaną przez organ interpretacją przepisu art. 12 ust.5 ustawy i odmową przyznania wymienionego w tym przepisie dodatku do zasiłku rodzinnego. Przytoczyła treść tego przepisu i zarzuciła, że użyte w nim określenie "dochód rodziny" oznacza dochód w przeliczeniu na osobę. Wniosła o wnikliwe rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzut skargi, stwierdził, że w jego ocenie przepis art. 12 ust.5 ustawy w sposób jasny i niewątpliwy określa dochód, który miał na uwadze ustawodawca formułując przepis "gdy dochód rodziny nie przekracza", dlatego nie można odnosić go do dochodu w przeliczeniu na osobę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153 poz.1269 z 2002 roku/ sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 roku/ zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem , gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Przedmiotem kontroli legalności jest w rozpatrywanej sprawie decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji przyznającą skarżącej świadczenia rodzinne w formie dwóch zasiłków rodzinnych po 43 zł na dwoje dzieci, jednego zasiłku rodzinnego w kwocie 53 zł, dwóch dodatków do zasiłku rodzinnego po 170 zł z tytułu samotnego wychowywania dziecka, trzech jednorazowych dodatków do zasiłku rodzinnego po 90 zł z tytułu rozpoczęcia przez troje dzieci roku szkolnego oraz dodatku w wysokości 50 zł z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej. Skarżąca w odwołaniu kwestionowała decyzję organu I instancji nie precyzując, na czym polegało jego uchybienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło rozstrzygnięcie organu I instancji, jednak w uzasadnieniu swojej decyzji odniosło się dodatkowo do treści przepisu art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228 poz.2255 ) zwanej dalej ustawą o ś.r., ustalającego zwiększenie dodatku do zasiłku rodzinnego. Wykładnia tego przepisu stała się kwestią sporną. Stosownie do niego, dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka. W przypadku, gdy dochód rodziny nie przekracza 50% kwot, o których mowa w art. 5 ust.1 i 2, kwotę dodatku zwiększa się o 50,00 zł na dziecko, nie więcej jednak niż o 100,00 zł na wszystkie dzieci. W interpretacji organu, ustawodawca tworząc ten przepis miał na uwadze dochód rodziny, dlatego nie można odnosić go do dochodu w przeliczeniu na osobę. Organ wskazał, że w wypadku skarżącej, miesięczny dochód jej rodziny przekracza kwotę 252 zł, dlatego odmówił jej zwiększenia dodatku wymienionego w art. 12 ust.5. W sprawie niekwestionowane jest, że skarżąca jest wdową , posiadającą na utrzymaniu troje uczących się dzieci. Jej rodzina składa się z pięciu osób, wliczając najstarszą córkę M. urodzoną 13.01.1986 roku. Skarżąca uzyskała w 2004 roku dochód wysokości 5.962,99 zł. Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 2 ustawy – dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Okresem zasiłkowym jest 2005 rok, zgodnie więc z przepisem art. 3 ust.2 ustawy, ustalono dochód rodziny za rok 2004. Najstarsza córka skarżącej – M., posiadała w 2004 roku własne dochody w wysokości 1.346,26 zł, które wraz z dochodem skarżącej dały w 2004 roku kwotę 7.309,25 zł. Miesięczny dochód rodziny wyniósł 609,10 zł, co w przeliczeniu na członka rodziny stanowi kwotę 121,82 zł. Przepis art. 12 ustawy, obowiązujący w czasie rozpatrywania sprawy przez organy, dotyczył szczególnej sytuacji samotnego wychowywania dziecka, bez pomocy finansowej drugiego z rodziców. Przepis ten, w ust.5 uprawnia do zwiększonego dodatku do zasiłku rodzinnego, jako kryterium wymieniając kwotę 50 % kwoty ustalonej w przepisie art. 5 ust.1, co oznacza kwotę 252 zł stanowiącą 50% kwoty 504 zł. Organy dokonały gramatycznej wykładni przepisu art. 12 ust. 5. W ocenie sądu, rzeczywiste znaczenie tego przepisu jest możliwe po dokonaniu jego wykładni celowościowej i systemowej. Celem ustawy o świadczeniach rodzinnych jest finansowe wspieranie rodzin , których dochody nie pokrywają podstawowych potrzeb życiowych. Uzasadnienie projektu omawianej ustawy , jako podstawowe założenie wymienia m.in. kryterium dochodowe, które dotyczy wysokości netto w przeliczeniu na osobę w rodzinie, wskazując, że taki sposób ustalania uprawnień do świadczeń stwarza preferencje dla osób wielodzietnych. W art. 3 ust. 2 ustawa o ś.r. definiuje pojęcie "dochodu rodziny" jako przeciętnego miesięcznego dochodu członków rodziny. Gdyby przyjąć, za organami, że dochód wymieniony w przepisie art. 12 ust.5 stanowi dochód rodziny bez przeliczania na osobę w rodzinie, oznaczałoby to – że przypadek ten dotyczy jedynie rodzin, których dochód roczny wynosi poniżej 3.012,00 zł /czyli 251 zł x 12 miesięcy/. Taka interpretacja prowadziłaby do wniosku, że liczebność rodziny nie ma znaczenia przy przyznawaniu dodatku do zasiłku. Byłoby to krzywdzące dla rodzin wielodzietnych, inna jest bowiem, przy takim samym dochodzie rocznym, sytuacja rodziny dwuosobowej, a inna – pięcioosobowej, gdyż dopiero przeliczenie dochodu na osobę w rodzinie pozwala ocenić sytuację finansową. Zdaniem Sądu treść przepisu art. 12 ust.5 ustawy o ś.r. "w przypadku gdy dochód rodziny nie przekracza 50 % kwot, o których mowa w art. 5 ust.1 i 2".... należy rozumieć jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy dokonać oceny uprawnienia skarżącej do pobierania spornego zwiększenia dodatku do zasiłku rodzinnego zgodnie z ustaleniami faktycznymi i obowiązującym prawem przy uwzględnieniu poglądów prawnych sądu wyrażonych w wyroku. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzje obu organów naruszają przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy . Orzeczenie ma oparcie w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie przepisu art. 200 tej ustawy.