II SA/Rz 140/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Dębicy na uchwałę Rady Gminy Jodłowa z dnia 18 grudnia 2023 r. nr LXIV/82/23 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Jodłowa – skargę oddala – Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w [...] (dalej: "Prokurator") jest uchwała LXIV/82/23 Rady Gminy Jodłowa (dalej: "Rada" lub "organ") z dnia 18 grudnia 2023 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Jodłowa (Dz. U. Woj. Podkarpackiego z 2023 r. poz. 6006). Zaskarżona uchwała została wydana podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 15 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2023 poz. 194 z późn. zm.; dalej: "u.o.s.p."). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Prokurator zaskarżył powyższą uchwałę w całości, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: 1. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. polegające na wykroczeniu poza delegację ustawową i wprowadzeniu w § 1 pkt 1 uchwały ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP z terenu Gminy Jodłowa w wysokości 41 zł za godzinę za uczestnictwo w działaniach ratowniczych lub akcjach ratowniczych, podczas gdy zgodnie z treścią art 15 ust. 2 u.o.s.p. ekwiwalent ten nalicza się "za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań"; 2. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p., polegające na wykroczeniu poza delegację ustawową i wprowadzeniu w § 1 pkt 2 uchwały ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP z terenu Gminy Jodłowa w wysokości 12 zł za godzinę za uczestnictwo w szkoleniu lub ćwiczeniu, podczas gdy zgodnie z treścią art 15 ust. 2 u.o.s.p. "ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań"; 3. art. 15 ust. 1a pkt 1 i 2 u.o.s.p., polegające na niewypełnieniu normy kompetencyjnej i nieuregulowaniu wysokości ekwiwalentu dla kandydatów na strażaków OSP za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań i za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia oraz nieuregulowaniu wysokości ekwiwalentu dla strażaka ratownika OSP zabezpieczającego obszar chroniony właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określony w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań; 4. art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461; dalej: "u.o.a.n."), poprzez zaniechanie prawodawcze i nienadanie uchwale w § 4 wstecznej mocy obowiązującej od dnia 8 września 2023 r., tj. od dnia wejścia w życie art. 15 ust. 1a pkt 1 i 2 u.o.s.p., który uprawnia do otrzymania ekwiwalentu, 5. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez niesporządzenie uzasadnienia uchwały, a tym samym nieujawnienie motywów rozstrzygnięcia, co narusza zasadę demokratycznego państwa prawa i działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa i stanowi o arbitralności rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi Prokurator rozwinął powyższe zarzuty. W szczególności podniósł, że zapisami zaskarżonej uchwały organ przekroczył ustawową delegację, a ponadto wprowadził regulacje mniej korzystne dla strażaków. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Rada na wstępie zaznaczyła, że organ nadzoru nie zakwestionował przedmiotowej uchwały. Następnie wskazała, że pierwszeństwo w stosowaniu aktów prawnych przez Gminę ma zgodnie z hierarchią aktów prawnych ustawa przed uchwałami podejmowanymi przez Radę Gminy, a zatem, jeśli w ocenie Sądu, organ przekroczył swoje uprawnienia oraz nie orzekł w uchwale o całości obowiązków nałożonych znowelizowaną ustawą o ochronie przeciwpożarowej, po rozstrzygnięciu skargi zmodyfikuje odpowiednio treść zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Kontrola uchwał stanowiących akty prawa miejscowego poddana została kognicji Sądu na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2022 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: P.p.s.a.). Rozstrzygając w tym przedmiocie na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie skargę oddala na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Wobec powyższego konieczne jest odniesienie się do przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.; dalej: "u.s.g."), gdzie zostały przewidziane dwa rodzaje naruszeń: istotne i nieistotne (art. 91 u.s.g.). Przepis art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz stanowiskiem doktryny, do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805, wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1699/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Po przeprowadzeniu kontroli zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem Sąd stwierdził, że odpowiada ona prawu. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Podstawę prawną do wydania zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy, zawarte w art. 15 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 233, dalej: "o.s.p.") w następującym brzmieniu. Strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (art. 15 ust. 1 o.s.p.). Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, 1429 i 1672) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. (art. 15 ust. 2 o.s.p.). Jak przyjęto w § 1 zaskarżonej uchwały: "Ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakowi ratownikowi Ochotniczej Straży Pożarnej z terenu gminy Jodłowa w wysokości: 1) 41,00 zł - za uczestnictwo w działaniach ratowniczych lub akcjach ratowniczych w kwocie 41 zł za każdą rozpoczętą godzinę, 2) 12,00 zł – za uczestnictwo w szkoleniu lub ćwiczeniu w kwocie 12 zł za godzinę. Treść wskazanego przepisu określa wyłącznie wysokość ekwiwalentu za godzinę, zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p., pozostawiając kwestię sposobu jego wyliczenia ustawie. Wielokrotnie kontrolując uchwały wydawane w oparciu o ten przepis Sądy podkreślały wagę przepisu, wynikające z niego konsekwencje w naliczaniu ekwiwalentu dla strażaków ratowników i wynikający z tego zakaz modyfikacji przepisów ustawowych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 września 2023 r., sygn. akt III OSK 2588/22 (LEX nr 3606362) zwrócił uwagę, że użyte przez ustawodawcę w wyżej wskazanym przepisie pojęcie "uczestnictwa" odzwierciedla określony przedział czasu, w którym strażak ratownik OSP pozostaje zaangażowany w działania ratownicze. Ustawodawca zdecydował się dookreślić moment rozpoczęcia owego uczestnictwa, zastrzegając, iż jest nim "zgłoszenie wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" (art. 15 ust. 2 u.o.s.p.). Doprecyzowanie tej kwestii na poziomie ustawowym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadniczo powinno czynić zbędnym normowanie jej w uchwale ustalające wysokość ekwiwalentu. Nie oznacza to jednak, że w treści uchwały ustalającej wysokość ekwiwalentu nie mogą znaleźć się postanowienia powtarzające treść art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p., w zakresie w jakim precyzują, że ekwiwalent przysługuje za uczestnictwo w działaniach ratowniczych, za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Realizacja konstytucyjnej zasady działania na podstawie i w granicach prawa nie oznacza restrykcyjnego zakazu powtórzeń przepisów ustawowych w aktach prawa miejscowego, ale bezwzględny zakaz wprowadzania zapisów sprzecznych z zapisami ustawy. W świetle przedstawionego wyroku, który, co należy podkreślić, zaakceptował stanowiska wojewódzkich sądów administracyjnych, nie można przyznać racji Prokuratorowi, że treść kwestionowanej uchwały z 18 grudnia 2023 r. narusza art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Należy zauważyć, że art. 15 ust. 2 ustawy nie jest treściowo jednoznaczny, ponieważ ustalenie ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakowi ratownikowi za uczestnictwo w działaniu ratowniczym następuje dwuetapowo. Etap pierwszy – poprzez ustalenie wysokości ekwiwalentu w formie stawki godzinowej w granicach wskazanych w art. 15 ust. 2 ustawy (wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto). Etap drugi – po zakończeniu działań ratowniczych, poprzez przemnożenie stawki ekwiwalentu ustalonej przez radę gminy przez liczbę godzin uczestnictwa strażaka w tych działaniach. Wobec tego wysokość kwoty ekwiwalentu uzależniona jest od liczonego w godzinach przedziału czasu, jaki strażak ratownik OSP poświęcił na uczestnictwo w działaniu ratowniczym. Art. 15 ust. 2 ustawy stanowi bowiem expressis verbis, że wysokość ekwiwalentu nalicza się "za każda rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Posługując się terminologią przyjętą przez ustawodawcę należy zatem odróżnić "ustalenie wysokości ekwiwalentu" od "naliczenia wysokości ekwiwalentu". Ustalenie wysokości ekwiwalentu należy do rady gminy, która w podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy uchwale ma obowiązek określić kwotową wysokość stawki za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa strażaka ratownika OSP w działaniu ratowniczym. Natomiast naliczenie wysokości ekwiwalentu ma charakter konkretny oraz wtórny. Jest to działanie podejmowane wobec konkretnego strażaka, po zakończonym działaniu ratowniczym, polegające na przemnożeniu stawki ekwiwalentu ustalonej przez radę gminy przez liczbę godzin odzwierciedlających czas uczestnictwa strażaka w tym działaniu (zob. wyrok NSA z dnia 13 września 2023 r., sygn. III OSK 2588/22). W świetle powyższego stwierdzono, że Rada Gminy nie wprowadziła do uchwały postanowień modyfikujących przepisy ustawy, co prowadzi do wniosku, że § 1 zaskarżonej uchwały odpowiada prawu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, w ocenie Sądu uprawnienie do określenia wysokości ekwiwalentu dla strażaka ratownika, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 jest fakultatywne. Art. 15 ust. 1a u.o.s.p. wprost stanowi, że ekwiwalent pieniężny otrzymują kandydat lub strażak ratownik za działania wymienione w pkt 1 i pkt 2 stosownie do posiadanych przez gminę środków. Zatem to przed podjęciem uchwały, o której mowa w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. rada gminy ustala i decyduje, czy gmina posiada stosowne środki finansowe, aby przyznać ekwiwalent za działania wymienione w art. 15 ust. 1a u.o.s.p. W zależności od tej weryfikacji rada gminy wprowadza bądź nie do uchwały przepisy, które określają stawki dla kandydata na strażaka ratownika lub dla strażaka ratownika za działania wymienione w art. 3 pkt 7 u.o.s.p. Tak też przepis art. 15 ust. 1a u.o.s.p. był rozumiany przez projektodawcę analizowanej regulacji. Jak wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1560), propozycja dotycząca objęciem ekwiwalentem pieniężnym również kandydata na strażaka ratownika OSP, może spowodować zwiększenie liczby osób, które chcą zostać strażakami ratownikami OSP, a co za tym idzie zwiększyć bezpieczeństwo ludności zamieszkującej teren gminy. Przewiduje się, iż przyznanie takiego prawa będzie fakultatywne i będzie zależeć od możliwości (w szczególności finansowych) oraz potrzeb z zakresu ochrony przeciwpożarowej danej gminy. Proponowane przepisy [tj. art. 15 ust. 1a u.o.s.p.] dają gminie możliwość wypłacania ekwiwalentu pieniężnego kandydatom na strażaków ratowników OSP, którzy brali udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 (zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej). Przepisy te dają taką możliwość gminie, a nie nakładają na nie obowiązku. W związku z powyższym, brak regulacji co do ekwiwalentu w zakresie objętym w art. 15 ust. 1a u.o.s.p. nie może być oceniany jako sprzeczne z prawem niewypełnienie normy kompetencyjnej. Odnośnie zarzutu, że zaskarżona uchwała została podjęta po upływie dwuletniego terminu, wskazanego w art. 15 ust. 2 u.o.s.o. należy wskazać, że istotnie, została ona podjęta z opóźnieniem. Jednak sam ten fakt nie świadczy o istotnym naruszeniu prawa, przez co nie mógłby stanowić samodzielnej podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Sąd nie podzielił stanowiska Prokuratora co do tego, że należało nadać zaskarżonej uchwale moc wsteczną – tj. od 8 września 2023r., kiedy to weszła w życie ustawa zmieniająca, wprowadzająca art. 15 ust. 1a pkt 1 i pkt 2 u.o.s.p. Skoro uprawnienie do nadania ekwiwalentu, wynikające z tego przepisu jest fakultatywne a na gminie nie spoczywa obowiązek określenia stawek w zakresie tego przepisu nie ma podstaw do uznania, że zaskarżonej uchwale należało nadać moc wsteczną od chwil wejścia w życie art. 15 ust. 1a pkt 1 i pkt 2 u.o.s.p. Niezależnie od tego przywołać należy art. 7 ustawy zmieniającej, który stanowi, że "uchwały wydane na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1 zachowują moc". Stąd też i z tego powodu (ustawowe uregulowanie ważności "starych" uchwał), brak jest podstaw nadania uchwale wstecznej mocy obowiązującej (od 8 września 2023r.). Brak uzasadnienia uchwały nie jest wadą przesądzającą o istotnym naruszeniu prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.