II SA/Rz 1401/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oraz zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto [...] kwotę 680 zł /słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Gminy Miasta [...] jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oraz zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną nieruchomość. W podstawie prawnej tej decyzji organ wskazał art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej: "K.p.a.") oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm. – dalej: "u.g.n."). Z akt sprawy i uzasadnienia tej decyzji wynika, że podaniem z dnia 20 listopada 2007 r. J.K., M.S., A.K., K.K. i A.K. zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki ewid. nr 50/3, 50/4 i 50/5 w dawnym obrębie [...] w [...]. We wniosku podnieśli, że w/w nieruchomości nie zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Wojewoda [...] wyłączył od rozpoznania sprawy Prezydenta Miasta [...], wyznaczając w jego miejsce Starostę Powiatu [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Starosta [...] odmówił uwzględnienia żądania w odniesieniu do nowo wydzielonej działki nr 65/2, natomiast orzekł o zwrocie działek nr 65/1 i 65/3. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Wojewoda [...] uchylił jednak zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie Starosta decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. orzekł o zwrocie działek nr 65/1, 65/3 i 65/5, jednak również i ta decyzja została uchylona przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W toku postępowania zmarł K.K., a do postępowania w jego miejsce wstąpiły spadkobierczynie – D.S. i M.W., które w piśmie z dnia 20 lipca 2012 r. podtrzymały żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Kolejną decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., Starosta [...] orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców nieruchomości oznaczonych jako działki nr ewid. 65/1, 65/3 i 65/5. Decyzję tą utrzymał w mocy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r., która następnie w wyniku wniesionej przez Gminę Miasto [...] skargi, została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 września 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 612/14, z uwagi na liczne nieprawidłowości i braki w zgromadzonym materiale dowodowym. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał organ do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia przy uwzględnieniu zawartych tam wskazań Sądu, a także wyjaśnienia statusu ulicy [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o zwrocie na rzecz następców prawnych Z.K. nieruchomości położonej w obr. [...] – [...], oznaczonej jako działki nr 65/1 i 65/3 – powstałe z podziału działki nr 65 oraz działki nr 65/5 – powstałej z podziału działki nr 65/2 (utworzonej uprzednio z podziału działki nr 65), w tym na rzecz M.S., J.K., A.K. i A.K. po 1/5 części, natomiast na rzecz M.W. i D.S. po 1/10 części, ustalając wartość zwaloryzowanego odszkodowania do zwrotu na rzecz Gminy Miasto [...] na kwotę 10 560 zł dzieląc tę kwotę stosownie do wielkości udziałów. Zgodnie z decyzją przejście prawa własności w/w nieruchomości miało nastąpić w terminie ostateczności tej decyzji, zaś kwota zwaloryzowanego odszkodowania miała zostać zwrócona w terminie 1 miesiąca od daty jej ostateczności. Organ ustalił, że na mocy umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 1975 r. rep. [...] Z.K. odpłatnie zbyła owaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działki nr ewid. 50/3, 50/4 i 50/5 obr. [...], w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), a to w związku z budową Zespołu Szpitali Wojewódzkich w [...], którego szczegółową lokalizację określono w decyzji Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. zatwierdzającą plan realizacyjny zagospodarowania terenu Zespołu Szpitali Wojewódzkich w [...] wraz z koncepcją architektoniczną projektowanych budynków indywidualnych. Wymienione w rozstrzygnięciu osoby są spadkobiercami właścicielki wywłaszczonej nieruchomości. Część działki nr 65 obr. [...] Płd. Odpowiada części dawnej działki nr 50/5. Działka nr 65 porośnięta jest od strony południowej trawą. Dalej w pasie ok. 5 m od istniejącego ogrodzenia wchodzi w prywatne posesje znajdujące się przy ul. [...]. W centralnej części działka stanowi pas drogowy ul. [...] służący mieszkańcom jako droga dojazdowa do zabudowań. Od strony północno-wschodniej i wschodniej granica działki przebiega po istniejącym ogrodzeniu. Na działce usytuowany był śmietnik betonowy, który obecnie został rozebrany, oraz przebiega przez nią chodnik, natomiast w północno-zachodniej części usytuowany jest parking przy budynku gminnym, w którym znajdują się mieszkania socjalne. Budowle te nie są związane z działalnością Szpitala Wojewódzkiego nr [...] w [...], który został utworzony w 1990 r. na terenie przyległym do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Na podstawie odnalezionego w aktach archiwalnych załącznika graficznego do decyzji Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. nr [...] Starosta ustalił, że na terenie objętym wnioskiem o zwrot znajdowały się budynki mieszkalne jednorodzinne, ponadto nie zaprojektowano na niej żadnych urządzeń bądź budowli związanych z funkcjonowaniem szpitala. Z większości pozyskanych dokumentów wynikało, że przedmiotowa działka znajdowała się poza terenem objętym pod planowaną inwestycję. Jedynie zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 do informacji o terenie projektowanego hotelu dla pielęgniarek z dnia [...] stycznia 1978 r. nr [...] działka ta znajdowała się na terenie objętym w/w przedsięwzięciem, jednakże nie zaprojektowano na niej żadnych urządzeń bądź budowli związanych z funkcjonowaniem szpitala. Mając na uwadze poczynione ustalenia Starosta stwierdził, że na objętej wnioskiem części działki nr 65 odpowiadającej dawnej działce nr 50/17 powstałej z wcześniejszych podziałów działki nr 50/5 obr. [...] cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a to stanowi podstawę do orzeczenia zwrotu nieruchomości zgodnie z art. 137 u.g.n. Starosta wyjaśnił również, że część nieruchomości zajęta pod ul. [...] nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 kwietnia 1985 r. o drogach publicznych, ponieważ nie istnieją dokumenty, które nadawałyby jej taki status, jak też odnoszące się do faktu jej budowy. Na tym odcinku stanowi ona drogę wewnętrzną i została zbudowana przez mieszkańców okolicznych budynków, jednak nie udało się dokładnie ustalić, kto i kiedy ją wybudował. Na podstawie Uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2000 r. nr [...] organ ustalił, że ul. [...] na całej jej długości stanowi drogę wewnętrzną. W ocenie Starosty w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła również negatywna przesłanka do zwrotu w postaci trwałego zagospodarowania terenu. Końcowo organ pouczył o możliwości ustanowienia zabezpieczenia w formie hipoteki przyjmując, że art. 141 ust. 2 u.g.n. nie daje podstawy materialnoprawnej Staroście do orzekania w kwestii zabezpieczenia wierzytelności związanej ze zwrotem nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina Miasto [...] wskazując, że nie zgadza się z jej treścią. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...]. Zdaniem Wojewody Starosta prawidłowo ustalił, że na działkach nr 65/1, 65/3 oraz 65/5 nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, a wybudowana na działce nr 65/5 droga nie jest drogą publiczną. Jak wskazał organ, ustalenia dotyczące ul. [...] potwierdzają również wyroki wydane w sprawie nieruchomości sąsiadujących z nieruchomościami stanowiącymi przedmiot tego postępowania, tj. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1361/14 oraz wyrok NSA z dnia 7 października 2016 r. sygn. akt I OSK 3029/15. W skardze na powyższą decyzję Gmina Miasto [...] wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Jako podstawę powyższego wskazała naruszenie przepisów art. 216 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. i art. 137 ust. 1 u.g.n., poprzez przyjęcie, że nieruchomość dla której powołana w akcie nabycia decyzja o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej nie przewidywała żadnych urządzeń bądź budowli związanych z funkcjonowaniem szpitala i jest zbędna na cel wywłaszczenia z uwagi na brak na niej urządzeń bądź budowli związanych z funkcjonowaniem szpitala; naruszenie art. 9 u.g.n. w zw. z art. 142 ust. 1 u.g.n., poprzez błędne przyjęcie, że decyzja o zwrocie nieruchomości wywołuje skutek rzeczowy, a nie jedynie zobowiązujący do przeniesienia własności; naruszenie art. 31 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, poprzez przyjęcie, że ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości może stanowić podstawę do ujawnienia zmiany właściciela w księdze wieczystej oraz naruszenie art. 141 ust. 2 u.g.n., poprzez przyjęcie, że orzeczenie o ustanowieniu hipoteki nie jest obligatoryjnym elementem decyzji o zwrocie nieruchomości. Zdaniem Gminy organy błędnie uznały, że cel wywłaszczenia nieruchomości nie został zrealizowany. Cel na jaki została przeznaczona nieruchomość wynika z decyzji Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. i odnalezionego do niej załącznika graficznego, zaś z treści załącznika wynika, że "na terenie objętym wnioskiem o zwrot znajdowały się budynki mieszkalne jednorodzinne, ponadto nie zaprojektowano na niej żadnych urządzeń bądź budowli związanych z funkcjonowaniem szpitala". Zatem zdaniem Gminy uznanie, że brak istnienia na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości urządzeń lub budowli związanych z funkcjonowaniem szpitala, uzasadnia zwrot nieruchomości jest nielogiczne i bezpodstawne. Dalej skarżąca podniosła, że brak jest przepisów uprawniających do traktowania decyzji administracyjnej jako podstawy wpisu do księgi wieczystej. W ocenie skarżącej również błędne jest stanowisko organu, że art. 141 ust. 2 u.g.n. nie daje podstawy materialnoprawnej Staroście do orzekania w kwestii zabezpieczenia wierzytelności związanej ze zwrotem nieruchomości, a ma jedynie informacyjny charakter. Taka koncepcja może zdaniem skarżącej obronić się tylko w przypadku przyjęcia, że decyzja o zwrocie nieruchomości nie wywołuje skutku rzeczowego i nie jest podstawą wpisu do księgi wieczystej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Do powyższego dodać należy, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Skarga jest zasadna, aczkolwiek głównie z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że istotą postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie zbędności tej nieruchomości na cel, na jaki została wywłaszczona. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej zgodnie z art. 140. Nieruchomość - stosownie do art. 137 ust. 1 u.g.n. - uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Terminy ustanowione w tym przepisie, zgodnie ze wskazaniami WSA w wyroku z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 612/14 odwołującymi się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Zarówno art. 136, jak i art. 137 u.g.n. posługując się pojęciem celu wywłaszczenia utożsamiają go z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu będącej aktem administracyjnym wydanym w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Z tego właśnie względu podstawowym źródłem określenia celu wywłaszczenia w konkretnej sprawie jest decyzja wywłaszczeniowa (albo umowa sprzedaży zawarta w trybie wywłaszczeniowym) i to głównie w tym dokumencie należy poszukiwać celu wywłaszczenia. Jednakże często zdarzało się tak, że cel ten był określony w decyzji lub umowie sprzedaży w sposób ogólnikowy, bądź też brakowało nawet określenia przeznaczenia nieruchomości. Niezbędne jest w takich przypadkach prawidłowe ustalenie celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów i okoliczności, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Co do zasady może to być w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz analiza dokumentacji dołączanej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego (zob. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2010), czyli dokumentacji ściśle związanej z inwestycją stanowiącą podstawę wywłaszczenia. Szczegółowa jej analiza jest niezbędna do precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia. Jak wynika z akt sprawy aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1975 r. Rep. A [...] sporządzonym w PBN w [...] Z.K. i pełnomocnik Skarbu Państwa po okazaniu przed notariuszem decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego wydanej przez Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] w dniu [...] kwietnia 1975 r. stwierdzającej – jak zapisano w treści tego aktu – zgodzili się, że między innymi działki nr 50/3, nr 50/4 i nr 50/5 niezbędne są Skarbowi Państwa w związku z budową Zespołu Szpitali Wojewódzkich w [...]. Takie dość ogólnikowe określenie celu wywłaszczenia obligowało organy prowadzące postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości do bardziej precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. Uszczegółowienie celu wywłaszczenia winno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji zgromadzonej dla potrzeb postępowania wywłaszczeniowego. W wyroku z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 612/14 po analizie przepisów art. 136 i art. 137 u.g.n. tut. WSA zobowiązał organy do poczynienia jednoznacznych ustaleń związanych z realizacją celu wywłaszczenia – jakie konkretne zamierzenie miało powstać na wywłaszczonej nieruchomości, aktualizując je do tej części, której dotyczy to konkretne postępowanie zwrotowe. Jak ustalono, zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy załącznikiem graficznym nr 1 do informacji o terenie projektowanego Domu pielęgniarek znak [...] z dnia [...] stycznia 1978 r., działka nr 50/17 w obr. [...] znajdowała się na terenie objętym w/w przedsięwzięciem, "jednakże nie zaprojektowano na niej żadnych urządzeń bądź budowli związanych z funkcjonowaniem szpitala". Także z ogólnego planu realizacyjnego Domu pielęgniarek z dnia 20 października 1978 r. zdaniem organów wynika, że na w/w działce nie zaplanowano urządzeń związanych z funkcjonowaniem szpitala. Tyle tylko, że organy nie ustaliły jak w tamtym czasie odbywał się dojazd na teren budowy Domu pielęgniarek, dowóz tam materiałów budowlanych czy dojazd pojazdów związanych z budową, a następnie dojazd do tego budynku. Nie ustalono też czy parking i chodnik przy budynku dawnego Domu pielęgniarek został zrealizowany dla potrzeb jego mieszkańców czy też później, gdy obiekt zmienił już przeznaczenie na budynek socjalny, a także kiedy i dla czyich potrzeb został wybudowany śmietnik, który rozebrano w trakcie postępowania zwrotowego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony m.in. w wyroku tut. Sądu z dnia 6 lutego 2018 r. w sprawie sygn. II SA/Rz 1232/17, że realizacja celu wywłaszczenia musi być zgodna z zatwierdzonym planem realizacyjnym, a cel wywłaszczenia w konkretnych okolicznościach sprawy nie musi polegać wyłącznie na wznoszeniu obiektów kubaturowych. Inwestycja, która miała być realizowana to nie tylko budynki szpitalne, ale także te, które miały związek z jego funkcjonowaniem (np. kotłownia), a także tereny i obiekty pozostające w takim związku. W latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych domy czy hotele dla pielęgniarek budowane były z uwagi na braki w substancjach mieszkaniowych, po to by zachęcić przyszłych pracowników – w tym wypadku pielęgniarki - do podjęcia pracy w konkretnym miejscu do czasu, gdy uzyskają oni lokum dla swojej rodziny. Oczywiste jest przy tym, że do takiego Domu czy hotelu trzeba było także po jego wybudowaniu jakoś dojechać czy też zapewnić dojazd służbom takim jak straż pożarna, policja (wcześniej milicja) itp. Obiekt musiał także zapewnić jego mieszkańcom normalne funkcjonowanie, co z kolei wiązałoby się np. z koniecznością gromadzenia śmieci w wyznaczonych miejscach, możliwością zaparkowania samochodu, jeśli mieszkaniec taki posiadał, dojściem czy dojazdem do budynku. W otoczeniu budynków zwykle zlokalizowane były tereny zielone takie jak trawniki, krzewy lub/i drzewa. Takie inwestycje w cenie Sądu należałoby oceniać jako związane z celem wywłaszczenia. Przypomnieć trzeba, że już na mapie stanowiącej załącznik do decyzji Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r., [...] zaprojektowano budowę Domu pielęgniarek, chociaż w zupełnie innym miejscu. Zatem wszystkie inwestycje konieczne do zapewnienia normalnego funkcjonowania budynku zwanego Domem pielęgniarek, a które związane były z tym obiektem należałoby uznać za realizację celu wywłaszczenia, skoro były one przewidziane do realizacji i miały funkcjonalny związek z budową przedsięwzięcia pod nazwą "budowa Zespołu Szpitali Wojewódzkich w [...]". Istotne jest natomiast dokładne ustalenie czy cel wywłaszczenia został zrealizowany nawet jeśli później, po zrealizowaniu tego celu część obiektów bądź infrastruktura zmieniły pierwotne przeznaczenie. Na kwestię tę zwracał przecież uwagę WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 30 września 2014 r., odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny wskazał, że po prawidłowym dokonaniu wywłaszczenia i zrealizowaniu celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej podmiot publiczny, który nabył wywłaszczoną nieruchomość, zwolniony jest z obowiązku "wiecznej realizacji" tego celu na wywłaszczonej nieruchomości. W świetle powyższego istotne jest nie tyle w jaki sposób nieruchomość jest aktualnie zagospodarowana, lecz czy po jej wywłaszczeniu została ona wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Mając na uwadze wcześniejsze wskazania tut. Sądu w prawomocnym wyroku z dnia 30 września 2014 r. organy powinny były ustalić czy na dawnej działce nr 50/17 powstałej z podziału działki nr 50/5 na działki nr 50/8, nr 50/9 i nr 50/10, a następnie z podziału działki nr 50/8 na działki nr 50/17 i nr 50/18, aktualnie stanowiącej część działki nr 65 został zrealizowany tak rozumiany cel wywłaszczenia wskazany w akcie notarialnym z dnia 17 grudnia 1975 r. Jeszcze raz trzeba przypomnieć, że Dom pielęgniarek, mimo że w innym miejscu, ujęty został w planie realizacyjnym kompleksu p.n. "Zespół Szpitali Wojewódzkich w [...]". Realizacja zaś takiego obiektu wymagała zapewnienia nie tylko dojazdu do terenu budowy, ale także zapewnienia normalnego funkcjonowania już po oddaniu go do użytku, a więc także dojazdu, miejsca składowania odpadów komunalnych, parkowania, może nawet placu zabaw dla dzieci czy terenów zielonych wokół budynku. Konieczne było więc wyjaśnienie nie tylko czy ul. [...] jest drogą publiczną, ale także w jaki sposób dawny dom pielęgniarek był skomunikowany z miastem a także czy parking, chodnik, tereny zielone miały związek z w/w obiektem, czy też powstały już po zmianie przeznaczenia tego budynku. Kwestii tych organy nie wyjaśniły co nadal przesądza o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według ustaleń organów aktualnie działka nr ewid. 65 w obr. [...] jest zagospodarowana w następujący sposób: - na części oznaczonej nr 65/1 są tereny zieleni towarzyszącej zabudowie jednorodzinnej zlokalizowane w pasie drogi wewnętrznej – ul. [...]. Znajdują się tam także wybrukowane podjazdy do jednorodzinnych budynków mieszkalnych, ogrodzenia tych budynków i nasadzenia, - na części oznaczonej nr 65/3 – tereny zieleni, fragment parkingu i miejsce po śmietniku, - na części oznaczonej nr 65/5 znajduje się asfaltowa droga osiedlowa z chodnikiem. W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11 istotne jest nie tylko czy nieruchomości, których zwrotu domagają się następcy prawni poprzedniego właściciela aktualnie są wykorzystywane zgodnie z celem wywłaszczenia, ale - czy ten cel został zrealizowany po wywłaszczeniu nieruchomości. Konieczne więc jest – mimo upływu ponad 40 lat – ustalenie tych ostatnich okoliczności, w kontekście zapisów aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1975 r. Rep. A Nr [...], a w tym zakresie ustalenia organów nie są wystarczające. Umknęła też uwadze organów okoliczność, na którą zwracał uwagę Sąd już w wyroku z dnia 30 września 2014 r., że na "ogólnym planie realizacyjnym domu pielęgniarek na 120 osób – Szpital Wojewódzki w [...] w skali 1:500" z 1978 r. projektowana była droga opisana jako "droga w budowie" połączona z ulicą nazwaną "[...]" przesunięta w kierunku aktualnej ulicy [...]. Zaznaczony został także "stary" przebieg dotychczasowej ulicy [...]. Droga nazwana na dalszym odcinku "droga w budowie" nie pokrywa się z ulicą [...]. Jak wynika z planu pomiędzy drogą a budynkiem naniesiony był – jak się wydaje - parking lub zespół garaży (kopie są mało czytelne) oraz dojazd do budynku. Znajdowały się tam także tereny zielone z drzewami czy krzewami. Jak wcześniej wskazano, Sąd podziela pogląd wyrażony m.in. w wyroku tut. WSA z dnia 6 lutego 2018 r. w sprawie II SA/R 1232/17, że cel wywłaszczenia w tym wypadku to nie tylko budowa obiektów kubaturowych. Na mapie stanowiącej załącznik do przywołanej w treści aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1975 r., decyzji Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny zagospodarowania terenu Zespołu Szpitali Wojewódzkich w [...] wraz z koncepcją architektoniczną planowanych indywidualnie budynków, zaznaczono nie tylko obiekty szpitalne i związane z funkcjonowaniem szpitala, ale także układ komunikacyjny. Projektowane rozwiązania komunikacyjne mające służyć zapewnieniu funkcjonowania szpitala i związanych z nim obiektów i skomunikowaniu go z pozostała częścią [...] i okolic (jako, że planowano szpital wojewódzki) w ocenie Sądu powinny w tej sytuacji być uznane za cel wywłaszczenia. Podobnie jak tereny mające zapewnić normalne funkcjonowanie związanych ze szpitalem budynków i innych obiektów. Trudno w chwili obecnej przesądzić, ale być może właśnie z uwagi na dopuszczaną w tamtym czasie możliwą zmianę pierwotnych koncepcji i skalę planowanego przedsięwzięcia, w akcie notarialnym z dnia 17 grudnia 1975 r. użyto tak ogólnego stwierdzenia, że "nieruchomość była niezbędna Skarbowi Państwa w związku z budową Zespołu Szpitali Wojewódzkich w [...]". Zauważyć należy, że na mapie z planem realizacyjnym przedsięwzięcia w skali 1:1000 (L.rej [....]) od strony południowej zaznaczono przebieg drogi nazwanej ulicą [...]. Kształt tej drogi wydaje się podobny do ulicy, która aktualnie jest ulicą [...]. Podobnie jak droga na dalszym odcinku nazwana "drogą w budowie" na planie realizacyjnym Domu Pielęgniarek (skala 1:500) z adnotacją "planszę uzgodniono z projektantem dróg i ukształtowania terenu inż. [...] w dniu 20.10.1978 r.". Ten projektowany układ komunikacyjny w 1978 r. był już prawdopodobnie na jakimś etapie realizacji, o czym świadczyć może właśnie sformułowanie "droga w budowie", a także późniejsze zapisy w Dzienniku budowy Domu Pielęgniarek. Układ ten mógł więc być elementem przedsięwzięcia o nazwie "Budowa Zespołu Szpitali Wojewódzkich w [...]". Jak podkreślono w wyroku wydanym w sprawie II SA/Rz 1232/17 przyjęcie przeciwnego stanowiska niweczyłoby cały sens inwestycji wobec pominięcia realizacji dróg niezbędnych do funkcjonowania a nawet wybudowania "Zespołu Szpitali Wojewódzkich w [...]", tym bardziej, że rondo przy ul. [...] było w budowie, a tzw. "obwodnica" w tamtym czasie nie istniała. Braki w materiale dowodowym a także brak kompleksowej i solidnej oceny zebranego dotychczas materiału dowodowego przedstawionej w uzasadnieniu decyzji przesądzają, że w ocenie Sądu naruszone zostały przepisy postępowania a to art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Naruszenia te w sposób oczywisty mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, której przedmiotem jest zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest jednoznaczne ustalenie funkcjonalnego związku terenu dawnej działki nr 50/17 z obiektami szpitala lub Domu Pielęgniarek, co konkretnie na tych działkach się znajdowało, gdy zrealizowano Dom Pielęgniarek. Z wyroku z dnia 30 września 2014 r., który zapadł w tej sprawie nie wynika, aby należało cel wywłaszczenia utożsamiać wyłącznie z budynkami. Co do zasady nie wydaje się też trafny pogląd, że wnioskowane do zwrotu nieruchomości nie zostały zagospodarowane w widoczny sposób lub też, że sposób ich zagospodarowania jako droga, chodnik, teren zielony czy parking nie wykazuje związku z celem wywłaszczenia. Zaprojektowana czy zrealizowana infrastruktura służąca celowi wywłaszczenia, w tym także układ komunikacyjny, jeśli miał zapewnić komunikację z istniejącą siecią dróg, powinny być oceniane jako realizacja tego celu. Nawet przywołany wcześniej ogólny plan realizacyjny Domu Pielęgniarek z 1978 r. wskazywałby, że ulica [...] na odcinku, na którym znajduje się działka nr 65 powstała wcześniej niż ustaliły organy. Konieczne jest jednak nie tylko uzupełnienie materiału dowodowego choćby przez przesłuchanie osób, które zamieszkują w okolicznych budynkach mieszkalnych przy ul. [...], jeśli są wśród nich jeszcze pierwsi mieszkańcy tych budynków, ale też wszechstronna, logiczna i zgodna z doświadczeniem życiowym ocena dowodów zgodna z przepisem art. 80 K.p.a. przedstawiona w decyzji, którą można byłoby poddać weryfikacji. Codo zasady nie ma przy tym znaczenia ilość dowodów wykazujących konkretne okoliczności, ale ich jakość i spójność. W ocenie Sądu wystarczająco jak dotychczas została wyjaśniona kwestia, że ulica [...] jest drogą wewnętrzną i aktualnie nie posiada statusu drogi publicznej. Jednakże Sąd nie podziela stanowiska organów, że część drogi wewnętrznej z przyległym do jezdni pasem zieleni, chodnikiem, fragmentem sieci oświetleniowej, nasadzeniami, nie ma charakteru trwałego zagospodarowania. Istotne jest bowiem nie tyle czy zagospodarowanie jest trwałe, lecz jego zgodność z celem wywłaszczenia. Jeżeli w celu wywłaszczenia mieściła się budowa drogi dojazdowej dla nowopowstającego kompleksu obiektów lub poszczególnych budynków, w tym planowanych "na potrzeby kadrowe" szpitala, to zagospodarowanie mogło polegać na budowie dojazdu, parkingu, śmietnika, chodnika czy pozostawieniu części terenów przy obiektach jako terenów zielonych. Jeżeli takie zagospodarowanie zostałoby zrealizowane w ramach celu wywłaszczenia to nawet późniejsze przeznaczenie nieruchomości na inne cele nie przesądzałoby o zbędności nieruchomości, o której mowa w art. 136 i art. 137 u.g.n., na co wskazywał tut. Sąd w wyroku z dnia 30 września 2014 r. wydanym w tej sprawie odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że w przypadku inwestycji o złożonym, kompleksowym charakterze, których funkcjonowanie związane jest z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów, realizowanych etapami, możliwe jest dokonywanie zmian w koncepcjach zagospodarowania. Jeżeli zatem wywłaszczenie następuje na jakiś określony złożony cel, to mające miejsce na etapie realizacji zmiany szczegółowego zagospodarowania i nadane funkcje nie świadczą o zbędności terenu dla celu wywłaszczenia (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 272/15; LEX nr 2232664). Należy też podzielić pogląd wyrażony w uchwale 7 sędziów SN z dnia 27 stycznia 1988 r., sygn. III AZP 11/87. Podobnie jak w sprawie II SA/Rz 1232/17 dodatkowo Sąd zwraca uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 736/16 (dostępny na stronie internetowej "http://orzeczenia.nsa.gov.pl"), który wypowiedział się o drodze wewnętrznej i skutkach jej zwrotu w aspekcie zmiany stosunków własnościowych i kwalifikacji podmiotów jako stron postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że droga wewnętrzna nie jest drogą publiczną, ale droga wewnętrzna należąca do jednostki samorządu terytorialnego lub do Skarbu Państwa zazwyczaj charakteryzuje się ogólną dostępnością dla ogółu podmiotów chcących z niej korzystać, a ta dostępność nie może doznawać ograniczeń bez jej wyraźnej konieczności. Konsekwencją takiego postrzegania drogi wewnętrznej pozostającej własnością jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa jest wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2010 r. sygn. akt II CSK 30/10, LEX nr 598776. W jego uzasadnieniu Sąd Najwyższy wyjaśnił, że brak odpowiedniego dostępu z nieruchomości do drogi publicznej w rozumieniu art. 145 k.c. występuje zarówno, gdy nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, jak i wtedy, gdy nie ma dostępu do drogi publicznej poprzez drogę innego rodzaju (np. tzw. drogę wewnętrzną), faktycznie istniejącą o odpowiedniej szerokości i ukształtowaniu umożliwiającą nieprzerwany i nieskrępowany dostęp ogółowi osób nawet, gdy nie jest to droga wydzielona z działek prywatnych, zwłaszcza, gdy pozostaje pod zarządem gminy. W powołanym wyroku WSA w Krakowie zwrócił uwagę, że w przypadku, gdy droga wewnętrzna stanowi jedyny dojazd do nieruchomości, a zwracane działki stanowią część drogi wewnętrznej pozostającej własnością gminy (a tym samym w jej zarządzie), to właściciel/użytkownik wieczysty takiej działki nie mógł skutecznie wystąpić o ustanowienie służebności drogi koniecznej na drodze cywilnej. Nie jest to jednak problem tylko cywilistyczny, ale pozostający w kręgu zainteresowania organów administracji. Trzeba bowiem zauważyć, że wzniesione wzdłuż ulicy [...] budynki wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, które także w okresie od 1994 r. do 2003 r. powinno być poprzedzone decyzją o warunkach zabudowy. W takich przypadkach należałoby uznać, że kwestia istnienia drogi wewnętrznej, której właścicielem jest Gmina [...] na działkach będących przedmiotem zwrotu miał dla tych podmiotów walor prawny przy wydawaniu wyżej wskazanych decyzji wobec przyjęcia, że podmioty te mają (i musiały mieć przy realizacji inwestycji) prawny dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną. Okoliczność ta świadczy o istnieniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. ze wszelkimi konsekwencjami przyznania uprawnień stron i ich udziałem w prowadzonym postępowaniu zwrotowym. Brak ustaleń w tym zakresie, to jest prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, uzasadnia również przypisanie organom naruszenia art. 7, art. 77 i art. 28 K.p.a., co wypełnia dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z lit. b) P.p.s.a. obligującą do uchylenia kontrolowanych decyzji. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy uwzględnić wyżej przedstawione uwagi dotyczące kierunku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, aby prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwolił na jednoznaczne stwierdzenie przesłanki zwrotowej z art. 137 ust. 1 u.g.n. Przesłanka zbędności musi być oceniana przez cel wywłaszczenia i sposób jego konkretyzacji w planach realizacyjnych nawet, jeżeli podlegały one późniejszej weryfikacji względem położenia obiektów i elementów infrastruktury, która powstała dla funkcjonowania inwestycji pn. Zespół Szpitali Wojewódzkich w [...]. Ustalenia faktyczne w tym zakresie winny być możliwie wyczerpujące, ze względu na doniosłość skutków związanych z przyjęciem faktu realizacji celu wywłaszczenia, który daje podmiotowi dysponującemu gruntem swobodę w dalszym jego wykorzystaniu i rozporządzaniu. Podjęte rozstrzygnięcie winno bazować na niewątpliwych i przekonujących argumentach czy stan zagospodarowania odpowiada celowi, na jaki dokonano wywłaszczenia. Z tych przyczyn Sąd uznał za przedwczesny – bo bez dokonania niebudzących wątpliwości istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń - przyjęty przez organy wniosek i ocenę spełnienia przesłanki zwrotu nieruchomości z art. 137 ust. 1 u.g.n. Wcześniej wskazywane okoliczności powinny zostać wzięte pod uwagę przy ustalaniu celu wywłaszczenia i jego realizacji na wywłaszczonych nieruchomościach. Biorąc pod uwagę wskazane braki w ustaleniach faktycznych o fundamentalnym znaczeniu dla wyniku sprawy Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. W tej sytuacji odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi byłoby przedwczesne, skoro najpierw należy ustalić czy roszczenie nie wygasło. W ponownym postępowaniu organy wezmą pod uwagę zaprezentowane stanowisko Sądu i ustalą jaki był cel wywłaszczenia, biorąc także pod rozwagę zapisy aktu notarialnego z dnia 17 grudnia 1975 r. w tym przedmiocie i dokumenty, z których treścią wedle zapisów tego aktu Z.K. była zaznajomiona. Następnie ustalą czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na będących przedmiotem postępowania nieruchomościach, nawet jeśli później (w tym aktualnie) te nieruchomości zostały wykorzystane na inne cele, jeśli stało się to po uprzedniej realizacji celu wywłaszczenia. W zależności od wyników ustaleń w tym przedmiocie wydadzą stosowną do ustalonych okoliczności decyzję. Organy powinny też wyczerpująco przedstawić ocenę zebranych w sprawie dowodów, wskazując dlaczego określone dowody zostały przez nie uznane za wiarygodne a innym odmówiono tej wiarygodności. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej Gminy Miasto [...] zwrot uiszczonego wpisu od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika radcy prawnego stosowne do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).