II SA/Rz 1401/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 29 sierpnia 2022 r. nr SKO.4115.556.2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala - Przedmiotem skargi MK (dalej: "Skarżącego") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 29 sierpnia 2022 r. nr SKO.4115.556.2022, wydana w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 19 listopada 2021 r. Skarżący zwrócił się do Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz" lub "Organ I instancji") o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jego niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem – HK. Decyzją z 14 grudnia 2021 r. Burmistrz odmówił przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone wydaną w postępowaniu odwoławczym kasacyjną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z 15 marca 2022 r. nr SKO.4115.7.2022. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] kwietnia 2022 r. nr [...] Burmistrz odmówił przyznania Skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji podał, że HK legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] sierpnia 2020 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. Niemniej ze wskazanego orzeczenia nie wynika, że niepełnosprawność u ojca Skarżącego powstała przed ukończeniem przez niego 18 roku życia, bądź 25 roku życia w przypadku uczęszczania do szkoły lub szkoły wyżej. W realiach opisywanej sprawy zachodzi zatem negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r.". Niezależnie od powyższego Organ I instancji podniósł, że zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez Skarżącego nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia, wobec czego Skarżący nie spełnia przesłanki rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji argumentując, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. K 38/13 przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Ponadto Skarżący zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędne przyjęcie, że w realiach opisywanej sprawy nie zachodzi przesłanka rezygnacji lub niepodejmowania z zatrudnienia w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym. Decyzją z 29 sierpnia 2022 r. nr SKO.4115.556.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Burmistrza [...]. Kolegium wskazało, że skoro wskazany przez skarżącą wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosi bezpośredni skutek, to zmodyfikowany przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dopełnieniu art. 17 ust. 1 tej ustawy może być stosowany. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że w opisywanej sprawie przesłanką negatywną do przyznania świadczenia jest data powstania niepełnosprawności u ojca Skarżącego. W realiach opisywanej sprawy zachodzi natomiast negatywna przesłanka do przyznania świadczenia, wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Ustalono bowiem, że Skarżący pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, a w piśmie z 1 sierpnia 2022 r. zawodowy pełnomocnik Skarżącego zawarł oświadczenie, że nie zawiesi prawa do renty. Tym samym decyzje Organu I instancji, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, uznać należało za odpowiadającą prawu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, MK wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Skarżącego, decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. poprzez jego zastosowanie pomimo derogacyjnego skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. SK 2/17. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy ocenie legalności zaskarżoną decyzję w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdza, że ustalenia dokonane w sprawie przez Organ I instancji i zaaprobowane przez organ Odwoławczy, są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli prawidłowości stanowiska wyrażonego w wydanej decyzji, w tym zastosowanych przepisów prawa. W sprawie zostało ustalone, że w stosunku do Skarżącego zaistniała sytuacja związana z kolizją uprawnień do dwóch konkurujących ze sobą świadczeń: świadczenia pielęgnacyjnego oraz renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego aktualnie ugruntowany pozostaje pogląd, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie emerytalno-rentowe, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; wyroki NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2800/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/17 (Dz. U. 2019.1257) Trybunału Konstytucyjnego stwierdził, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że z dniem 9 stycznia 2020 r. wykreowany został nowy stan prawny, w którym zaistniała konieczność odnalezienia istniejących w systemie prawa instrumentów prawnych pozwalających w praktyce stosowania prawa urzeczywistnić ww. wyrok Trybunału. Aktualnie nie budzi wątpliwości, że w sytuacji zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami wskazanymi w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. zachodzi konieczność podjęcia przez osobę uprawnioną do świadczeń emerytalno-rentowych działań prowadzących do zawieszenia prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 504). W ten sposób, w następstwie realizacji prawa wyboru świadczenia, usunięta zostaje przeszkoda w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba uprawniona jednocześnie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i niższego świadczenia emerytalnego lub renty z tytułu niezdolności do pracy, swój wybór winna zrealizować przez złożenie organowi rentowemu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Przenosząc powyższe rozważania na płaszczyznę niniejszej sprawy należy wskazać, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] stycznia 2021 r. Skarżący został uznany za "niezdolnego do pracy i częściowo niezdolnego do pracy do 31 stycznia 2024 r." i z tego tytułu pobiera rentę. Pismem z 15 lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu wezwało Skarżącego do przedłożenia decyzji o zawieszeniu wypłaty renty. Jednocześnie Kolegium poinformowało Skarżącego, że spełnia wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, za wyjątkiem zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i renty. W piśmie z 1 sierpnia 2022 r. zawodowy pełnomocnik Skarżącego zawarł oświadczenie, że Skarżący nie zawiesi prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Prawidłowo zatem przyjęło Kolegium, że w realiach sprawy zachodzi negatywna przesłanka do przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. W toku postępowania Skarżącemu zapewniono bowiem możliwość zawieszenia uprawnienia rentowego, jednakże z możliwości takiej nie skorzystał. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego SK 2/17 jest wyrokiem zakresowym. Tego rodzaju wyroki są charakteryzowane jako orzeczenia, w sentencji których TK stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego (zob. T. Woś, Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, "Studia Iuridica Lublinensia" 2016, nr 3, s. 990). Wyrok SK 2/17 dotyczy zakresu podmiotowego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. rozstrzygając o konstytucyjności przepisu w stosunku do określonej grupy podmiotów, której ten przepis dotyczy, a mianowicie osób sprawujących opiekę, które mają ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Osoby te mieszczą się w szerszej kategorii osób, którym przysługuje prawo do renty. Skutkiem wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu w zakresie podmiotowym jest utrata mocy obowiązującej nie przez cały przepis, w pełnym zakresie jego obowiązywania, ale wyłącznie w zakresie, w jakim stwierdzona została jego niezgodność z Konstytucją, w odniesieniu do wskazanej grupy podmiotów. Wydanie wyroku zakresowego w sprawie SK 2/17 nie było przy tym skutkiem uznania przez Trybunał, że w pozostałym zakresie podmiotowym przepis nie budzi wątpliwości pod względem konstytucyjności. Wyraźnie TK zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że ze względu na konkretny charakter inicjującej postępowanie skargi konstytucyjnej, ocena konstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. odnosi się do zakresu, jaki dotyczy osoby wnoszącej skargę, czyli w jakim wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom mającym ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 czerwca 2023 r. I OSK 1413/22, osoby, które pobierają świadczenia z systemu ubezpieczenia społecznego, mogą podjąć zatrudnienie, ale rezygnują z tego ze względu na sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, znajdują się w analogicznej sytuacji względem siebie, a nie tylko względem opiekunów nie posiadających uprawnienia do świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Zasada równości, która stała za rozstrzygnięciem przyjętym w wyroku SK 2/17, powinna znaleźć zastosowanie również do warunków, na jakich opiekunowie osób niepełnosprawnych uprawnieni do świadczeń z ubezpieczenia społecznego (emerytury, renty), rezygnujący z zatrudnienia, mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nakazuje ona przyjąć, że – tak jak to przyjął Sąd I instancji, wyrok TK nie wywołał skutku polegającego na możliwości pobierania przez osoby uprawnione zarówno świadczeń z zabezpieczenia społecznego, jak i świadczenia pielęgnacyjnego, ale warunkiem jest dokonanie wyboru i rezygnacja z dotychczas pobieranego świadczenia. Co istotne, w uzasadnieniu wyroku SK 2/17 Trybunał stwierdził, że brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, zwłaszcza jeżeli świadczenia tego nie pobierają. Nie jest zatem możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stronie pobierającej rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, w sytuacji, gdy strona deklaruje brak zamiaru zawieszenia pobierania takiej renty. W związku z powyższym, Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.