II SA/Rz 1403/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Paweł Zaborniak Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] /dalej: SKO lub Kolegium/, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.), art. 144, art. 145, art. 146 ust. 1a, § 2 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...], poz. [...]), po rozpatrzeniu odwołania A. P. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję /w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, po wskazaniu "art. 144, art. 145, art. 146 ust. 1a" pominięto określenie aktu prawnego powołanego w decyzji organu I instancji, tj. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n. – uwaga Sądu/. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wójt Gminy [...] ustalił A. P. opłatę adiacencką w wysokości 984 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie M., oznaczonej jako działka nr 192 o pow. 0,37 ha, wynikającą ze stworzenia warunków do jej podłączenia do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej. W odwołaniu A. P. powołała przepis art. 143 ust. 1 u.g.n. wskazując, że przedmiotowa działka jest nieruchomością rolną i dlatego brak jest podstaw do wymierzenia opłaty. Opisaną na wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji i wskazało, że zgodnie z art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i art. 146 u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej tej opłaty. Ustalenie opłaty adiacenckiej zależy od wzrostu wartości nieruchomości i następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń, a wartością jaką ma po ich wybudowaniu, określoną według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty. Gmina [...] wykonała sieć kanalizacyjną w miejscowościach A., K., M. i F. z oczyszczalnią ścieków w S., która wg zalegającego w aktach sprawy protokołu odbioru końcowego, została przekazana do eksploatacji 17 czerwca 2011 r. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, w skład działki A. P. wchodzą sady i pastwiska trwałe (0,22 ha) oraz teren budowlany i pastwiska trwałe (0,15 ha). Działki sąsiednie, nr 191 i 194, są zabudowane budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi. Wg sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, wartość rynkowa 1 m² nieruchomości przed wybudowaniem sieci kanalizacyjnej (uzbrojonej tylko w sieć energetyczną i wodną) wynosiła 11,10 zł, zaś po stworzeniu warunków jej podłączenia do kanalizacji - 13,67 zł. Opłata adiacencka dotyczy części działki nr 192 o pow. 15 a, oznaczonej w ewidencji gruntów jako budowlana. W związku z tym ustalona różnica między wartością nieruchomości przed wybudowaniem i po wybudowaniu sieci kanalizacyjnej wynosiła 3855 zł, co przy uwzględnieniu 25% stawki opłaty adiacenckiej ustalonej uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] daje naliczoną kwotę 984 zł. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO wskazało, że przepis art. 143 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 1 u.g.n. w sposób wyczerpujący reguluje zakres przedmiotowy obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej, wyraźnie wyłączając spod opłat nieruchomości przeznaczone w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu - wykorzystywane na cele rolne i leśne. W tym drugim przypadku ustawodawca nie nakazał badania faktycznego sposobu użytkowania gruntu, ale odwołał się do sposobu wykorzystania gruntów rolnych określonego w katastrze nieruchomości, o ile nie ustalono warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Dlatego też oceniając charakter nieruchomości Kolegium przyjęło dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którymi część działki nr 192 o obszarze 0,15 ha ma charakter użytków rolno – budowlanych. W skardze A. P. zarzuciła naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. poprzez brak czytelnych podpisów osób upoważnionych do wydania decyzji oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., których normy obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy. Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wskazując na regulacje zawarte w art. 144, 143 ust. 1 i art. 92 ust. 2 u.g.n. podniosła, że położona w obrębie M. działka nr 192 jest nieruchomością rolną, obejmującą pastwiska trwałe i sady, niezabudowaną. Nie wydano dla niej warunków zabudowy, nie jest również objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jej rolny charakter potwierdza opłacanie podatku rolnego. Mimo różnych klas gruntów stanowi jedną działkę, dlatego też powinna być klasyfikowana jako całość. Do obliczenia opłaty adiacenckiej obrano jej część o pow. 0,15 ha o charakterze rolno – budowlanym, nie określono natomiast, ile z tej części jest faktycznie budowlane a ile stanowi użytki rolne, których opłata nie dotyczy. Wątpliwości budzi też, czy część budowlana, której dotyczy opłata adiacencka, została faktycznie objęta siecią kanalizacyjną, czy też może studzienka znajduje się w części rolnej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wyjaśniło, że zarzut nieczytelnych podpisów członków Kolegium nie znajduje uzasadnienia, gdyż art. 107 § 1 K.p.a. nie wprowadza takiego obowiązku. Nie ma także potrzeby ustalenia budowlanej części działki w oznaczonym jako rolno – budowlany fragmencie o pow. 0,15 ha, gdyż nie ma on charakteru wyłącznie rolnego i nie podlega wyłączeniu spod opłaty adiacenckiej stosownie do art. 143 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 2 u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Stan faktyczny jest następujący: zawiadomieniem z dnia 25 marca 2014 r. Wójt Gminy [...] wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości działki nr 192 na skutek stworzenia możliwości podłączenia jej do gminnej sieci kanalizacyjnej. W związku z tym zlecił opracowanie operatu szacunkowego i po jego sporządzeniu przez osobę uprawnioną, zawiadomił skarżącą, w trybie art 10 § 1 k.p.a., o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Z akt wynika, że A. P. nie skorzystała przysługującego jej uprawnienia, zatem organ I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...], ustalił opłatę adiacencką w wysokości 984 zł. Decyzja ta, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymana została w mocy rozstrzygnięciem stanowiącym przedmiot skargi. II. Stosownie do przepisu art. 143 ust. 1 u.g.n., przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Przepis art. 92 ust. 2 stosuje się odpowiednio. /Zgodnie z tym przepisem, za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu/. Odpowiednie zastosowanie art. 92 ust. 2 u.g.n. oznacza, że za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości /obecnie w ewidencji gruntów i budynków/ jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Decydujące znaczenie ma tu więc zapis w ewidencji gruntów, a nie faktyczny sposób korzystania z nieruchomości /por. uchwałę SN z dnia 29 października 2004 r., sygn. III CZP 61/2004, Prok. i Pr.-wkł. 2005, nr 4, s. 39/. III. Przenosząc wskazane regulacje na występujący w sprawie stan faktyczny stwierdzić należy, że organy w prawidłowy sposób ustaliły stan faktyczny co do rodzaju części działki nr 192. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 17 października 2013 r., działka nr 192 składa się z użytków rolnych, opisanych jako sad /S-PsIII/ o pow. 0.22 ha oraz opisanych jako użytki rolne zabudowane, oznaczone jako B-PsIII, o pow. 0,15 ha. Takie oznaczenie rodzaju użytków potwierdza dołączona do operatu mapa /k. 43 - 44 operatu/. Ponieważ dla terenu, na którym zlokalizowana jest nieruchomości, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego zapisy w ewidencji gruntów stanowiły podstawę do dokonania wyceny, przy czym zaznaczyć należy, że biegły dokonując opisu nieruchomości stwierdził, że działka nr 192 jest nieruchomością gruntową niezabudowaną. Jeśli chodzi o zapisy w ewidencji gruntów, to wskazać należy na art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne /tekst. jedn. Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm./ który stanowi, że podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W orzecznictwie podatkowym istnieje jednolitość poglądów co do tego, że dane zawarte w ewidencji gruntów nie mogą być kwestionowane w postępowaniu podatkowym /zob. np. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. II FSK 1662/12 LEX nr 1518883/. Opłaty adiacenckie są świadczeniami, o jakich mowa we wskazanym wyżej art. 21 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stanowiąc daninę publiczną są świadczeniami przymusowymi i bezzwrotnymi, a różnią się od podatku tym, że w ich przypadku następuje wzajemne świadczenie /najpierw wybudowane zostają urządzenia infrastruktury technicznej, a następnie należy za to wnieść opłatę adiacencką/. Konsekwencją takiego charakteru opłaty adiacenckiej jest to, że w postępowaniu ustalającym tę opłatę nie jest dopuszczalne kwestionowanie zapisów w ewidencji gruntów, a ponieważ ewidencja obejmuje również klasyfikację gruntów oraz określa rodzaj użytków, więc i te elementy ewidencji nie mogą być podważane. Wszystko to prowadzi do wniosku, że nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 144, 143 ust. 1 i art. 92 ust. 2 u.g.n., skoro w ewidencji gruntów cześć działki 192 o pow. 0,15 ha jest gruntem budowalnym, oznaczonym B-PsIII. Jeszcze raz podkreślić należy, że dane zawarte w ewidencji gruntów, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy ustaleniu opłaty adiacenckiej są dla organu wiążące. W świetle powyższego nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż zgromadzony materiał dowodowy odnoszący się do działki nr 192 jest pełny i jeśli chodzi o rodzaj użytków oraz jego powierzchnię, nie może być w tym postępowaniu podważany. Również nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., gdyż zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane tym przepisem, w tym podpisy osób, które orzekały w organie kolegialnym. IV. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że kontrola sądu administracyjnego sprowadza się do badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a./, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Ponieważ zaskarżona decyzja nie zawiera wad, o jakich mowa wyżej, dlatego skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.