II SA/Rz 1404/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 października 2021 r. sprawy ze sprzeciwu M. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 1404/21 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania M. P. uchyliło decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak wynika z akt sprawy, 12 kwietnia 2021 r. M. P. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką A. P., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] wydanym przez Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności, na stałe. W orzeczeniu wskazano, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 5 stycznia 2021 r. We wniosku M. P. wskazał, że nie jest zatrudniony oraz nie wykonuje innej pracy zarobkowej. Wnioskodawca oświadczył również, że w dniu 17 kwietnia 2020 r. zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego i wykonywania w nim pracy, w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Z zalegającego w aktach sprawy wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] kwietnia 2021 r. wynika, że M. P. sprawuje opiekę nad swoją matką, która wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. A. P. cierpi na upośledzenie narządu ruchu oraz choroby układu oddechowego i krążenia oraz na zaawansowane zawroty głowy. Matka sprzeciwiającego się porusza się przy pomocy laski, jednak często nie wstaje z łóżka. Wnioskodawca stale sprawuje opiekę nad matką, pomaga jej m.in. w czynnościach higienicznych, przygotowywaniu posiłków, podawaniu leków, czy robieniu zakupów. Ponadto M. P. wskazał, że nie ma ustalonego prawa do renty, emerytury oraz innych świadczeń, podobnie jak jego matka A. P. Organ I instancji ustalił również, że A. P. nie pozostaje w związku małżeńskim, jest wdową. Z akt sprawy wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. uznał M. P. za osobę bezrobotną z dniem [...] stycznia 2021 r. i od tego dnia został mu przyznany zasiłek. Burmistrz [...] decyzją z dnia z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] odmówił wnioskodawcy przyznania prawa doświadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ I instancji, po przytoczeniu treści art. 17 ust. 1, art. 17b, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 1 i pkt 2 ustawy listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U.2020 poz. 111, dalej: u.ś.r.) stwierdził, że na M. P. zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz.U. 2020 r., poz. 1359; dalej: k.r.o.) ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do matki – A. P. Organ wskazał, że niewątpliwie, A. P. i jej syn Pan M. P. w dacie złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego spełniali przesłanki o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Organ I instancji odmówił przyznania M. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z powodu wystąpienia negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., twierdząc, że odpowiednia data powstania niepełnosprawności jest elementem koniecznym do ewentualnego ubiegania się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym prawo do takiego świadczenia powstaje tylko wówczas, gdy niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub nie później niż do ukończenia 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Wobec powyższego organ wykluczył możliwość przyznania M. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Od powyższej decyzji M. P. złożył odwołanie, w którym zarzucił, że wydana decyzja odmawiająca mu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest niezgodna z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., w którym stwierdzono, że różnicowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie jest zgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Sprzeciwiający się podniósł, że w odniesieniu do jego sytuacji organ I instancji powinien dokonać oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem tego kryterium. M. P. wskazał, że z uwagi na stan zdrowia matki, nie jest możliwe wykonywanie przez niego pracy zarobkowej z jednoczesnym sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Podkreślił ponadto, że jego opieka umożliwia matce funkcjonowanie w dotychczasowym miejscu zamieszkania, bez konieczności umieszczania jej w placówce zapewniającej całodobową opiekę. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przyznanie mu wnioskowanego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. SKO podkreśliło, że rozpatrując niniejszą sprawę nie można pominąć orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, jako elementu kształtującego poddany tej ocenie stan prawny. Kolegium wskazało, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium, przy czym wyrok TK nie spowodował utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b u.ś.r., spowodował jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. zgodnie z wyrokiem TK sprawił, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania, bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek badać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji niesłusznie oparł zaskarżoną decyzję na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego został uznany za niezgodny z Konstytucją. Organ II instancji zalecił, aby organ I instancji ponownie rozpoznając niniejszą sprawę zastosował się do przedstawionej oceny prawnej, w szczególności zweryfikował w kontekście całokształtu okoliczności sprawy, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwzględnieniem wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. przedstawionej w niniejszej decyzji. W razie pozytywnej oceny organ I instancji jest zobligowany do przyznania M. P. wnioskowanego świadczenia. M. P. wniósł sprzeciw od ww. decyzji Kolegium z [...] lipca 2021r. nr [...], w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw SKO w [...] wniosło o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Zatem sąd administracyjny rozpatrując sprzeciw ogranicza się jedynie do oceny, czy ziściły się przesłanki, umożliwiające organowi odwoławczemu wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Ustawodawca wyłączył tym samym na tym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie art. 138 § 2a K.p.a. Rozpoznając sprzeciw w wyżej wskazanych granicach Sad doszedł do przekonania, że jest on w pełni uzasadniony. Kolegium wydając decyzję kasatoryjną nie wykazało, że wystąpiły przesłanki umożliwiające wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie zatem przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: 1) organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz 2) uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. i użycie w nim spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 5 września 2019r., II SA/Po 522/19, wyrok WSA w Lublinie z 27 lutego 2018r., II SA/Lu 1004/17). Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy na gruncie art. 138 § 2 K.p.a. jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1375/15 – wszystkie przywołane orzeczenia dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe koreluje z treścią art. 136 ust. 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli więc organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdzi potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 K.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Zatem kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. II OSK II OSK 1427/16). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. W sprawie nie zachodziły wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki, umożliwiające Kolegium uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W niniejszej sprawie organ I instancji, rozpoznając wniosek M. P. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wydał decyzję o odmowie przyznania świadczenia błędnie uznając, że w sprawie nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 17 ust. 1b u.ś.r. W orzeczeniu o przyznaniu matce Skarżącego – A. P. znacznego stopnia niepełnosprawności nie wskazano daty powstania niepełnosprawności. Należy wspomnieć, że organ I instancji w obszernej decyzji dokonał również analizy co do pozostałych przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uznał, że zostały one spełnione. Organ I instancji w wydanym rozstrzygnięciu wykluczył również, by w sprawie zaistniały negatywne przesłanki do przyznania świadczenia, za wyjątkiem braku daty powstania niepełnosprawności w orzeczeniu o przyznaniu znacznego stopnia niepełnosprawności matce skarżącego. Kolegium rozpoznając odwołanie skarżącego uznało, że organ I instancji dokonał błędnego zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. i nie uwzględnił skutków, jakie wynikają z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r., sygn. K 38/13. Kolegium jednak z faktu dokonania błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. przez organ I instancji wyprowadziło błędny wniosek o konieczności w takiej sytuacji uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Kolegium w ponownie prowadzonym postępowaniu nakazało organowi I instancji zastosować się do przedstawionej oceny prawnej oraz zweryfikować w kontekście całokształtu okoliczności sprawy, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwzględnieniem wykładni prawa materialnego - art. 17 ust. 1b u.ś.r. przedstawionej w zaskarżonej decyzji. Należy zatem stwierdzić, że Kolegium uzasadniając wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie wskazało na jakiekolwiek naruszenie przepisów postępowania, jakich miałby się dopuścić organ I instancji. Kolegium nie wskazało, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu należało przeprowadzić ustalenia faktyczne w określonym zakresie. SKO upatrywało w istocie podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej w błędnym zastosowaniu przez organ I instancji art. 17 ust. 1b u.ś.r., które należy kwalifikować jako uchybienie, polegające na błędnym zastosowaniu i wykładni prawa materialnego. Przedstawiony przez Kolegium powód wydania decyzji kasatoryjnej nie kwalifikuje się jako naruszenie przepisów postępowania, jak również brak wyjaśnienia sprawy w istotnym zakresie. Należy podkreślić, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. ma służyć sanowaniu naruszeń w zakresie przepisów postępowania i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej jego części, gdy skorzystanie przez organ odwoławczy z możliwości uzupełniającego postępowania odwoławczego w ramach art. 136 k.p.a. nie jest możliwe z uwagi na istotne braki dowodowe postępowania pierwszoinstancyjnego. Należy bowiem przypomnieć, że działalność orzecznicza organów odwoławczych, w tym Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, nie sprowadza się do kasatoryjnej kontroli rozstrzygnięć organów I instancji. Organ odwoławczy w ramach zasady dwuinstancyjności postępowania, zawartej w art. 15 k.p.a., jest obowiązany w pierwszej kolejności rozpoznać sprawę ponownie, korzystając z dostępnych środków dowodowych w ramach uzupełniającego postępowania odwoławczego. Dopiero gdy uzupełnienie postępowania dowodowego nie jest możliwe, zachodzą podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. (tak wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. II OSK 1166/20). W niniejszej sprawie Kolegium nie tylko nie wskazało, by organ I instancji dopuścił się naruszeń przepisów postępowania, lecz nie określiło również, jaki zakres sprawy jest konieczny do wyjaśnienia. Kolegium zaleciło natomiast ponowne rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej w zaskarżonej decyzji oceny prawnej oraz weryfikację w kontekście całokształtu okoliczności sprawy, czy zostały spełnione przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy nie wskazał więc, by zachodziły wątpliwości co do ustalonego stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu Kolegium nie wykazało więc, by zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Należy natomiast wskazać, że w toku postępowania przed organem I instancji zgromadzono stosowne oświadczenia Skarżącego i przeprowadzono wywiad środowiskowy. Następnie organ I instancji przedstawił w wydanej decyzji z [...] maja 2021r. ustalenia i wnioski z których wynikało, że Skarżący jest synem podopiecznej A. P. i jest obciążony wobec niej obowiązkiem alimentacyjnym, przy czym matka skarżącego jest wdową. Wywiad środowiskowy potwierdził fakt sprawowania opieki przez M. P. Na podstawie zebranych dokumentów uznano, że skarżący spełnia warunek niepodejmowania bądź rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad matką. Matka, nad którą skarżący sprawuje opiekę ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds Orzekania o Niepełnosprawności z [...] lutego 2021r. Organ I instancji wykluczył również wystąpienie przesłanek negatywnych z art. 17 ust. 5 pkt 1, pkt 3, pkt 5 i 6 u.ś.r. Kolegium powinno było więc odnieść się w sposób bezpośredni do tak ustalonych okoliczności faktycznych i wyprowadzonych na ich podstawie wniosków organu I instancji i dokonać ich kontroli pod względem ich merytorycznej prawidłowości, w tym dokonać zmiany oceny co do spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. W razie powstania wątpliwości co do okoliczności faktycznych, Kolegium ma możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. Mając na względzie powyższe należało uznać, że Kolegium nie wykazało, aby w sprawie zachodziły przesłanki, stanowiące podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zakres postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego przez organ I instancji wskazuje natomiast, że Kolegium miało możliwości wydania decyzji merytorycznej w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Mając na względzie wyżej przedstawione okoliczności należało uznać, że Kolegium wydało zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. W związku z powyższym Sąd uwzględnił sprzeciw i zaskarżoną decyzję uchylił na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.