II SA/Rz 1407/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2025 r. sprawy ze skargi K. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 27 sierpnia 2024 r. nr SKO.401.ZP.995.107.2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – skargę oddala – Przedmiotem skargi K. Ś. (dalej: "Skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "Kolegium", "Organ II instancji" lub "Organ odwoławczy") z dnia 27 sierpnia 2024 r. nr SK0.401.ZP.995.107.2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia 25 czerwca 2024 r. znak: RGP.6730.1.2023 Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "Organ I instancji") ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości K., gm. [...]". Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wójt podał, iż wnioskiem z dnia 2 stycznia 2023 roku, Pan J. W., zam. ul. [...], [...], wystąpił do Wójta Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej opisanego zamierzenia inwestycyjnego. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Wójt Gminy [...] wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy nr: RGP.6730.11.2023 z dnia 3 kwietnia 2023 roku. Od decyzji Wójta Gminy [...] wpłynęło odwołanie strony postępowania a w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu, decyzją nr: SKO.401 .ZP.1150.118.2023 z dnia 25 maja 2023 r" uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Wójt Gminy [...] dokonał ponownego rozpatrzenia sprawy. Po przeprowadzeniu ponownie postępowania administracyjnego na podstawie uzupełnionego przez Inwestora wniosku z dnia 7 września 2023 roku, Wójt Gminy [...] wydał ponownie decyzję o ustaleniu warunków zabudowy nr: RGP.6730.1.2023 z dnia 13 grudnia 2024 roku. Od decyzji Wójta Gminy [...] wpłynęło odwołanie strony postępowania a w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu, decyzją nr: SKO.401 .ZP.182.11.2024 z dnia 13 lutego 2024 r., ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Z uwagi na fakt, iż teren objęty wnioskiem nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunki zabudowy przedmiotowej działki, należy ustalić w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przeprowadzonej ponownie analizie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, stwierdzono, że przedmiotowa inwestycja nie koliduje z istniejącym zainwestowaniem lecz stanowi kontynuację funkcji istniejącej zabudowy, w oparciu o którą wnioskowana inwestycja może zostać zrealizowana na wnioskowanej działce. Od powyższej decyzji Organu I instancji pismem z dnia 26 lipca 2024 r. odwołanie wniosła Skarżąca wskazując, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie jest wadliwe i nie powinno funkcjonować w obiegu prawnym. Skarżąca zarzuciła Wójtowi, iż w zebranej dokumentacji brak jest aktualnych, oryginalnych wypisów z rejestru gruntów. Poinformowała nadto, iż przez działki wnioskodawcy – J. W. prowadzi kanał melioracyjny, który odprowadza wodę z lasu i kilku stawów do [...]. Podniosła, iż za utrzymanie kanału jej i innym rolnikom naliczana jest opłata melioracyjna. Skarżąca stwierdziła, iż po odliczeniu w/w rowu wskaźnik powierzchni zabudowy działek, jak i wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni tych działek zmniejszy się i nie spełni warunków w analizowanym obszarze zabudowy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności wszystkie wyliczenia (szerokość i wysokość elewacji frontowej, geometria dachu) są błędne. Skarżąca podniosła nadto kwestię braku na działkach miejsca na przydomowe oczyszczalnie ścieków. Wyraziła kategoryczny sprzeciw wobec odprowadzania ścieków do kanału melioracyjnego lub wód gruntowych. Wskazała również, że przedmiotowa inwestycja pogorszy stan środowiska naturalnego. Skarżąca zaznaczyła, iż teren, na którym ma być realizowana powyższa inwestycja nie nadaje się do zabudowy z uwagi na ustawiczne podtopienia. Końcowo wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia Organu I instancji. Decyzją z dnia 27 sierpnia 2024 r., nr SKO.401.ZP.995.107.2024, Organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wójta. Uzasadniając powyższą decyzję Kolegium podniosło, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej: "u.p.z.p."). W świetle art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Dla działki objętej wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem inwestycja wymaga ustalenia warunków zabudowy. Jak podniosło Kolegium, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania zobowiązany jest do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas miejsce, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ w odpowiedzi na zarzuty sformułowane w odwołaniu wskazał, iż teren określony we wniosku nie jest objęty ochroną przyrodniczą ani nie jest terenem zagrożonym powodzią. Decyzja została uzgodniona z Dyrektorem Zarządu Zlewni w [...] PGW Wody Polskie. W aktach sprawy znajduje się postanowienie wskazanego organu z dnia 14 maja 2024 r., znak RJ.ZPU.521.1330.2024.WA, uzgadniające pozytywnie projekt decyzji w zakresie melioracji wodnych. Postanowienie zawiera także informacje, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie na którym występuje urządzenie melioracji wodnych – rów, co zobowiązuje inwestora do prowadzenia inwestycji z zachowaniem sprawności użytkowej urządzenia. Istnienie urządzenia melioracyjnego nie wpływa na obliczenie dopuszczalnej powierzchni biologicznie czynnej zawartej w decyzji. Organ odwoławczy za chybiony uznał również zarzut nieprawidłowości ustalenia linii zabudowy, jak wymogu przedłożenia aktualnych wypisów z rejestru gruntów, stwierdzając, iż dla ustalenia stron postępowania wystarczające są zawarte w aktach sprawy informacje o działce sporządzone na dzień 8 maja 2024 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) K. Ś. zakwestionowała powyższe rozstrzygnięcie Kolegium. Wskazała, iż rozpatrując przedmiotową sprawę organy nie dochowały należytej staranności. Ponownie podała, iż kanał melioracyjny nie jest własnością inwestora – J. W. Skarżąca wskazała na niespójność dokumentacji graficznej, jak również powieliła zarzut zawarty w odwołaniu, iż teren inwestycji jest obszarem zalewowym – istnieje poważne ryzyko naruszenia stosunków wodnych. Podniosła nadto, iż nie zapewniono jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Skarżąca wniosła o "oddalenie" zaskarżonej decyzji, jak również o zasądzenie od Organu na swoją rzecz kosztów postępowania. Wniosła nadto o jawne przeprowadzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie wskazując, iż aktualna pozostaje argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;: Skarga okazała się niezasadna, przez co została przez Sąd w całości oddalona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 2493; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Sądowa kontrola przedmiotu skargi nie wykazała jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić argument za uznaniem zarzutów skarżącej strony. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej tj. przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., dzięki czemu mógł stanowić oparcie dla ustaleń faktycznych Sądu – art. 133 § 1 P.p.s.a. Przekazane do WSA akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego okoliczności faktyczne, nie wymagając tym samym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. WSA na skutek skargi w/w strony poddał kontroli legalnościowej decyzję SKO wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Na jej mocy Organ kolegialny zaakceptował decyzję Wójta o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości K., gm. [...]". SKO rozpoznało niniejszą sprawę zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688 z późn. zm.; zwana dalej ustawą zmieniającą), w myśl którego do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. WSA zauważa, iż postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte przed Wójtem dnia 2 stycznia 2023 r., czyli przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej, bo przed 24 września 2023 r. Zatem do wniosku Inwestora odnosiła się treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Przedstawione w uzasadnieniu decyzji Organów obu instancji ogólne rozważania prawne związane z wykładnią i procesem stosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów wykonawczych do niej, a normujących procesy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, są pełne, przekonujące i nie wymagają powtórzenia czy też dodatkowego uzupełnienia przez WSA. W szczególności, SKO przytoczyło i omówiło wyczerpująco treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazując na jego podstawie okoliczności prawne oraz faktyczne determinujące pozytywne załatwienie podania inwestora i wyraziło się prawidłowo o decyzji o warunkach zabudowy jako o decyzji administracyjnej o charakterze związanym. Z akt administracyjnych przekazanych do WSA wynika, że ujęta w podaniu Inwestora działka o nr [...], jest w całości własnością 1) J. W. oraz 2) J. W. To ustalenie Organów potwierdza bowiem wypis z ewidencji gruntów i budynków. W obszarze tej działki znajduje się użytek gruntowy o oznaczeniu: W (tj. grunty pod rowami) i pow. 0,0257 ha. Skarżąca strona nie wykazała w sposób prawem przewidzianym, aby rów położony w granicach własności podanej działki, stanowił przedmiot własności innego podmiotu prawa niż osoby wskazane w publicznej ewidencji gruntów i budynków. Takim dowodem nie jest w szczególności załączony do akt sprawy nakaz płatniczy skierowany do Skarżącej z dnia 5 lutego 2024 r. Dowód ten świadczy jedynie o tym, że Strona jest w myśl powyższej regulacji członkiem spółki wodnej i w związku z tym obowiązana jest do wnoszenia składek członkowskich i ponoszenia na jej rzecz innych określonych w statucie świadczeń, adekwatnych do celów tej spółki – zob. art. 452 ustawy – Prawo wodne. Na marginesie Sąd dodaje, że na aktualnym etapie procesu inwestycyjnego, wnioskodawca nie jest zobligowany do wykazywania po swej stronie praw do zabudowy nieruchomości na cele budowlane. Kwestia własności nieruchomości, dla których mają być ustalone warunki zabudowy nie ma w tej kategorii spraw z mocy wyraźnej decyzji ustawodawcy żadnego znaczenia. Otóż w myśl art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. W konsekwencji, od aktualnego właściciela terenu inwestowanego nie wymaga się zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowalne, co jest konieczne w postępowaniu odrębnym normowanym ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2025 r. poz. 418). W myśl art. 4 tej ustawy, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W skardze do WSA, jak również w czasie zakończonego postępowania administracyjnego, Strona konsekwentnie podnosiła zagrożenia związane z ewentualnością zalewania terenów znajdujących się w sąsiedztwie inwestycji. Jest prawdą, że unormowania u.p.z.p. wymagają od organu prowadzącego postępowanie, aby projekt decyzji o warunkach zabudowy uzgodnił z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Ten wymóg proceduralny powstaje w odniesieniu do obszarów, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i wypływa z art. 53 ust. 4 pkt 11 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Sąd mając te przepisy na uwadze dostrzegł, iż w aktach administracyjnych sprawy, a dokładnie na stronie o nr 284 znajduje się postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego "Wody Polskie" z dnia 14 maja 2024 r. Z jego treści wynikają dla inwestora wiążące go, także z mocy prawa, warunki realizacji inwestycji, których ewidentnym celem jest ochrona urządzenia melioracyjnego w postaci rowu. Wskazany Organ "Wód Polskich" wyraźnie informuje, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie, na którym występuje urządzenie melioracyjne w postaci rowu. Wobec tego inwestor zobowiązany jest wykonać inwestycję w sposób zapewniający zachowanie sprawności użytkowej tego urządzenia. W przypadku uszkodzenia rowu, należało będzie przywrócić stan pierwotny lub przebudować celem zapewnienia swobodnego przepływu wód. Przebudowa lub likwidacja drenażu wymaga uzyskania zgody wodnoprawnej, co wynika z art. 389 pkt 6 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo wodne. W przypadku zmian w przebiegu sieci drenarskiej, ewentualnie ich przebudowy lub likwidacji w terminie 60 dni od dnia przystąpienia do użytkowania, dokumentację powykonawczą z lokalizacji sieci drawskiej należy przekazać do Zarządu Zlewni w [...] w celu naniesienie zmian w ewidencji melioracji i wodnych. Jednocześnie, w decyzji Wójta Gminy w pkt. VIII.2 dotyczącym wymagań w zakresie ochrony interesów osób trzecich zobowiązano inwestora do wykonania na własny koszt napraw lub przełożenia sieci drenerskiej znajdującej się w granicach tej działki w sposób, aby funkcjonalność jej nie została zmieniona a wszelkie nieprawidłowości lub szkody powstałe z tego tytułu obciążają inwestora. Wobec tych postanowień obu aktów, nie można twierdzić, że wydana decyzja narusza prawo obligujące do uwzględniania uwarunkowań w zakresie gospodarki wodnej na terenie projektowanej inwestycji. Skarżąca winna mieć świadomość, że jakiekolwiek działania inwestora – właściciela działki – skierowane przeciwko istniejącemu na działce urządzeniu melioracyjnemu bez uzyskania na to wymaganej prawem zgody organów administracji stanowić będzie naruszenia obowiązujących w tym względzie regulacji prawnych i może wiązać się z odpowiedzialnością karną przewidzianą w Dziale XII ustawy – Prawo wodne. Skarżąca podnosiła także, że nie była powiadamiana o fakcie wydania wspomnianego wyżej postanowienia przez Dyrektora Zarządu Zlewni w [...]. Trzeba jednak wyraźnie stwierdzić, że uzgodnienie dokonywane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., a więc przez organ właściwy w sprawach utrzymania i ochrony urządzeń melioracyjnych, nie podlega doręczeniu innym uczestnikom postępowania niż inwestor, co pośrednio wynika z art. 53 ust. 5 powołanej ustawy. Organ pierwszej instancji informował skarżącą o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami i materiałami oraz o możliwości zgłoszenia żądań, co tym samym stworzyło dla skarżącej wystarczającą okazję, aby zapoznać się z treścią w/w postanowienia uzgodnieniowego Organu "Wód Polskich". Ponadto, na etapie konkretyzowania w treści decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie rozstrzyga się o obowiązku ogrodzenia kanału melioracyjnego czy określeniu odległości tego ogrodzenia od skarpy kanału, jak podnosi skarga do WSA. Brak jest bowiem koniecznych dla tego rodzaju elementu rozstrzygnięcia sprawy unormowań ustawowych. Obowiązek, którego nałożenia domaga się skarżąca strona od organów nie wynika z opisanej powyżej wypowiedzi organu Wód Polskich. Inwestor nie może być zobowiązywany do wykonania takich inwestycji w ramach przedsięwzięcia, które nie wynikają z wyraźnie brzmiących regulacji i nie zostały sprecyzowane aktami stosowania prawa wydanymi w toku procesu jurysdykcyjnego. WSA nie dostrzegł także niebezpieczeństw mogących wynikać z decyzji SKO, a wiążących się z zanieczyszczeniem rowu. Organ I instancji wypowiedział się w sposób dopuszczalny prawem o sposobie usuwania zanieczyszczeń sanitarnych z terenu nieruchomości – projektowanych obiektów budowlanych - w treści swej decyzji. Sąd wyjaśnia, iż w świetle art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach : przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych; (...). Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w działaniach procesowych organów obu instancji jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych – art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a. Zatem, decyzje wydane w toku postępowania, jako zgodne z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi powinny pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w nich skutki. Wyłożone motywy, świadczące o spełnieniu przez decyzję SKO kryteriów legalnościach kontroli sądowej, zadecydowały o konieczności oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.