II SA/Rz 1409/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Gminy Dębica z dnia 31 marca 2017 r. Nr XXXI/327/2017 w przedmiocie ustalenia regulaminu targowiska stwierdza nieważność: § 3, § 5, § 8, § 10 pkt 3, 5 i 6, § 11, § 12, § 18 pkt 1, § 22 i § 24 pkt 2 załącznika do uchwały Nr XXXI/327/2017 Rady Gminy w Dębicy z dnia 31 marca 2017 r. w sprawie ustalenia regulaminu targowiska Gminy Dębica. II SA/Rz 1409/17 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi Wojewody Podkarpackiego jest uchwała Rady Gminy Dębica z dnia 31 marca 2017 r. nr XXXI/327/2017 w sprawie ustalenia regulaminu targowiska Gminy Dębica. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 11, art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej: u.s.g.), art. 15 ust. 2 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 716 ze zm., dalej: u.p.o.l.), art. 4 ust. pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 573 ze zm., dalej: u.g.k.), art. 14 ust. 6 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.) oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 298 ze zm.). Wg § 1 uchwały, ustalono regulamin targowiska położonego na terenie miejscowości Kędzierz na działce nr ewid. 1626/24 (stanowiący załącznik do uchwały). Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Dębica (§ 2), wskazując, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego (§ 3). Wojewoda Podkarpacki z uwagi na upływ 30-dniowego terminu do stwierdzenia nieważności uchwały we własnym zakresie, w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze z dnia 28 listopada 2017 r. zawnioskował o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że uchwałę tę należy zakwalifikować jako akt strukturalno-organizacyjny, stanowiący źródło powszechnie obowiązującego prawa oraz określający zasady i tryb korzystania z gminnego obiektu jakim jest targowisko. Podkreślił, że RG Dębica dysponowała kompetencją do uchwalenia zaskarżonego regulaminu, jednak stanowienie takiego aktu musi następować na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Mając powyższe na uwadze Wojewoda uznał, że na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. radzie gminy nie przysługuje uprawnienie do decydowania o tym, jaki konkretnie podmiot ma administrować gminnymi obiektami i urządzeniami użyteczności publicznej (§ 3 regulaminu). Taka materia nie mieści się bowiem ani w pojęciu zasad, ani trybu korzystania z tych obiektów. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda podkreślił, że zadania związane z gospodarowaniem mieniem komunalnym należą do kompetencji wójta i nie może ich przejmować żaden inny podmiot, w tym rada gminy. Przedmiotowa uchwała nie może więc określać administratora targowiska i jego zadań, co uczyniono w § 12 regulaminu. Za niezgodny z prawem Wojewoda uznał także § 5 regulaminu. Wskazał, że wszelkie regulacje odnoszące się do zasad korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej (np. określenie godzin otwarcia targowiska), powinny być zawarte w uchwale stanowionej przez radę w sposób kompletny i nie budzący wątpliwości interpretacyjnych. Organ nie może scedować tego uprawnienia na inny podmiot, tj. możliwości zmiany godzin otwarcia targowiska uzależniać od wniosku handlowców. Jak zauważył Wojewoda, nie wiadomo przy tym, kto miałby decydować o godzinach otwarcia targowiska. Z przekroczeniem upoważnienia ustawowego został podjęty również § 8 regulaminu. Prawo do legitymowania osób w celu ustalenia ich tożsamości wynika z przepisów regulujących działalność określonych organów. Ustawy te nie przyznają kompetencji w tym zakresie organowi samorządu. Jak zauważył Wojewoda, podmiot handlujący może wykazać uprawnienie do korzystania z targowiska okazując odpowiednie pokwitowania uiszczenia opłaty targowej. Z żadnego przepisu prawa nie wynika obowiązek przedstawienia przy kontroli jej wniesienia dokumentu tożsamości czy legalności prowadzenia działalności handlowej. Odnośnie zapisów § 10 i § 16 Wojewoda zauważył, że wszelkiego rodzaju ograniczenia wolności działalności gospodarczej mogą być nałożone wyłącznie mocą ustawy, nie zaś aktem niższego rzędu. Wskazał, że zasady dopuszczenia do obrotu towarów wymienionych w tych zapisach zostały uregulowane w odrębnych przepisach. Wprowadzenie w drodze uchwały dodatkowych obostrzeń dla ochrony zdrowia kupujących - co miało miejsce w kwestionowanym zapisie - stanowi istotne naruszenie prawa. Zwrócił także uwagę na użyte w § 10 pkt 3 sformułowanie wprowadzające zakaz sprzedaży artykułów szkodliwych dla zdrowia i stanowiących zagrożenie dla życia ludzkiego, które w jego ocenie jest "nieostre" i wprowadza poważne problemy interpretacyjne. Odnośnie zapisu o zakazie sprzedaży artykułów sfałszowanych lub fałszywie oznaczonych, pochodzących z kradzieży wskazał na niedopuszczalność wprowadzania zakazów, które zostały już ustanowione w drodze ustawy. Nadto kwestie odpowiedzialności cywilnej czy karnej regulują odpowiednie ustawy, nie zaś organ stanowiący gminy. Zdaniem Wojewody, zapisu § 13 regulaminu nie da się pogodzić z obowiązującym hierarchicznym systemem źródeł prawa. Fakt przestrzegania przepisów sanitarno - epidemiologicznych, porządkowych oraz innych w obrocie towarowym wynika z przepisów ustaw i wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych. Kolejno Wojewoda zauważył, że także § 11 i § 22 - 23 regulaminu zostały podjęte z przekroczeniem upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.). Postanowieniami tymi Rada wprowadziła regulacje odnoszące się ściśle do standardów sprzedaży produktów lub usług. Tymczasem w ramach normy kompetencyjnej Rada zobowiązana była do uregulowania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, jakim jest m. in. targowisko. Kwestia regulacji odpowiedzialność karnej, administracyjnej czy też cywilnej za nieprzestrzeganie regulaminu (§ 26), czy też za przeprowadzane na targowisku transakcje handlowe (§ 20) nie mieści się w ramach uprawnień przyznanych radzie. Podstawą takiej odpowiedzialności mogą być tylko przepisy rangi ustawy. W oparciu o tę normę kompetencyjną rada gminy nie może regulować także kwestii prawidłowości sprzedaży produktu lub usługi. W tym zakresie właściwe normy zostały już ustalone w odrębnych przepisach, m. in. ustawie z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2017 r., poz. 149) oraz ustawie z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2017 r., poz. 242). Odnośnie postanowień § 22 Wojewoda zauważył, że kwestię uwidaczniania cen towarów oraz sposób oznaczania ceną towarów określa ustawa z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz. U. z 2017 r., poz.1830) oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 9 grudnia 2015 r. w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług. Rada nie może także stanowić w zakresie obowiązujących na targowisku miejskim jednostek miar służących do ważenia i mierzenia towarów, jak też wskazywać wymaganych cech dla narzędzi pomiarowych. Materia ta uregulowana jest przepisami ustawy z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach (Dz. U. z 2016 r., poz. 884) oraz wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi. Wojewoda podkreślił, że niedopuszczalne jest działanie organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co już zostało uregulowane w obowiązującej ustawie. Wojewoda podał także, że z przekroczeniem upoważnienia ustawowego podjęte zostały postanowienia § 24 regulaminu odnoszące się do opłaty targowej. Zagadnienie dotyczące jej uiszczania nie mieści się w pojęciu "zasad i trybu korzystania" z obiektów urządzeń i użyteczności publicznej, a wszelkie regulacje dotyczące tej opłaty powinny znaleźć się w uchwale podejmowanej na podstawie art. 19 u.p.o.l., a nie w regulaminie targowiska. Odnośnie zapisu § 25 regulaminu Wojewoda podał, że kwestie rozpatrywania skarg i wniosków uregulowane zostały w przepisach K.p.a. (art. 229). Rada Gminy nie posiada w ramach upoważnienia z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. kompetencji do wskazywania organów właściwych do rozpatrywania skarg. Reasumując Wojewoda stwierdził, że zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo, przekraczając upoważnienie ustawowe określone w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. Zawiera ponadto regulacje sprzeczne z ustawą oraz powtórzenia przepisów ustawowych. Uchybienia te stanowią o naruszeniu konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. W odpowiedzi na skargę RG Dębica wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, wskazując na brak podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały. Podniosła, że stwierdzenie nieważności uchwały może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy narusza ona przepisy ustaw wprost nakazujące zrealizować dyspozycję ustawy. W innych przypadkach takie działanie jest niedopuszczalne, bo wiąże się z ograniczeniem samodzielności uchwałodawczej gminy, a to jest wkroczeniem w wartość chronioną konstytucyjnie. Wyjaśniono, że legitymacja do ustalenia regulaminu targowiska przez radę gminy wynika z art. 40 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zakres upoważnienia do stanowienia prawa określony w art. 40 ust. 2 jest szeroki i daje legitymację do ustanowienia przez organ jednostki samorządu terytorialnego szeregu regulacji, składających się na zasady i tryb korzystania z targowiska gminy. Ustalenie, czy postanowienia regulaminu targowiska Gminy Dębica z dnia 31 marca 2017 r. są zgodne z przepisami prawa, wymaga analizy w przedmiocie określenia, czy dany przepis regulaminu odpowiada zasadom i trybowi korzystania z targowiska. Odnosząc się do zarzutów skargi organ uznał je za bezzasadne. Wyjaśnił, że w zakresie ustalenia godzin otwarcia targowiska, przyjęcie że na wniosek handlowców może być ono otwarte w inne niż określone w § 4 dni, stanowi jedną z form określenia czasu otwarcia obiektu. Jest to uzupełnienie sztywnej reguły otwarcia targowiska w każdą środę tygodnia od godz. 6:00 do godz. 15:00. Przedmiotowa regulacja nie stanowi próby scedowania uprawnienia co do ustalenia zasad funkcjonowania obiektu na podmiot trzeci, a umożliwia jedynie podjęcie inicjatywy w przedmiocie udzielenia zgody na otwarcie targowiska w innym dniu tygodnia. Podobnie przepisy dotyczące posiadania dokumentu tożsamości czy zakazu sprzedawania towarów określonych w przepisach regulaminu nie stanowią naruszenia prawa. Celem ich wprowadzenia było zabezpieczenie zdrowia i życia osób korzystających z targowiska przed rozpowszechnianiem artykułów szkodliwych, które mogłyby zostać wprowadzone do obrotu na terenie obiektu. Rozwiązania przyjęte przez Radę Gminy muszą współgrać z charakterem i specyfiką obiektu użytkowego, jakim jest targowisko gminne. Wprowadzenie obostrzeń ma zapewnić bezpieczeństwo na terenie targowiska i zapobiec rozpowszechnianiu produktów niebezpiecznych. Gmina jako właściciel jest odpowiedzialna za ułożenie zasad funkcjonowania w taki sposób, aby obiekt użyteczności publicznej był wykorzystywany z poszanowaniem zarówno handlowców, jak i osób dokonujących zakupów na terenie obiektu. Zdaniem organu, pozostałe regulacje wskazane przez stronę skarżącą jako naruszające prawa, pozostają w zakresie legitymacji określonej w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i tworzą spójną całość w przedmiocie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (przez prawo miejscowe należy rozumieć akty prawa powszechnie obowiązującego, stanowione przez terenowe organy administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego, obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły). Ogólna kompetencja do ich stanowienia dla rady gminy wynika z art. 40 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Wg ust. 2 tego artykułu, bezpośrednio na podstawie tej ustawy, organy gminy mogą zaś wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (pkt 4). W myśl art. 7 ust. 1 pkt 11 u.s.g., jednym z zadań własnych gminy związanym z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty są sprawy dotyczące targowisk i hal targowych. Spójna z tym pozostaje regulacja art. 1 ust. 2 u.g.k., zgodnie z którym gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Targowisko gminne niewątpliwie jest obiektem użyteczności publicznej, z wykorzystaniem którego Gmina Dębica realizuje swe zadania o charakterze użyteczności publicznej związane z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie obejmującym organizację i prowadzenie targowisk. W tej sytuacji uchwała RG Dębica ustalająca regulamin targowiska położonego na jej terenie (w miejscowości Kędzierz), zawierający normy prawne o charakterze abstrakcyjnym i generalnym odnoszące się do zasad i trybu korzystania z tego obiektu (w tym przede wszystkim warunków prowadzenia sprzedaży), spełnia kryterium aktu prawa miejscowego. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a o jej nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (zgodnie z ust. 4 art. 91, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że wydano ją z naruszeniem prawa). Wg art. 93 ust. 1 tej ustawy, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy, może jednak zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Taka też sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, co w kontekście powyższego pozwala uznać, że wniesiona skarga jest dopuszczalna. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Takim przepisem jest art. 94 ust. 1 u.s.g. stanowiący, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego; ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, jej nieważność może być stwierdzona niezależnie od upływu czasu od daty jej podjęcia, aczkolwiek w dacie orzekania przez Sąd wspomniany termin nie upłynął. Mimo że treść art. 147 § 1 P.p.s.a. wprost o tym nie stanowi, w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności uchwały organu gminy. Podkreślić w związku z tym należy, że wszystkie organy władzy publicznej, w tym także jednostki samorządu terytorialnego przy wykonywaniu przyznanych im uprawnień działają wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Ponieważ zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów które je ustanowiły, ściśle wiąże się to z wymogiem przestrzegania zasad określonych w art. 94 Konstytucji; zgodnie z nim, stanowienie prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego następuje na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, która nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym lub wykracza poza jego granice nie może zatem stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa. Z tego względu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wydając przepisy gminne musi to czynić w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i zawartych w nich upoważnień. Wszelka bowiem modyfikacja regulacji ustawowych przyjmująca postać rozwiązań nieprzewidzianych przez ustawodawcę, nakładania nieprzewidzianych prawem obowiązków czy powtórzeń przepisów wyrażonych w aktach wyższego rzędu świadczyć będzie o oczywistym naruszeniu reguł ustanowionych w art. 94 Konstytucji, a w rezultacie prowadzić do unieważnienia uchwały. Zasada demokratycznego państwa prawnego nie pozwala bowiem na funkcjonowanie w obrocie prawnym aktów normatywnych sprzecznych z normami wyższego rzędu. W związku z powyższym, w wyniku oceny legalności zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że część zapisów jej załącznika stanowiącego regulamin targowiska (odpowiadająca większości podniesionych przez Wojewodę zarzutów) uchybia prawu w stopniu istotnym, uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności. Należą do nich: I. § 3 stanowiący, że targowisko jest prowadzone i zarządzane w imieniu Gminy Dębica przez Gminny Zakład Komunalny Sp. z o.o. z siedzibą w Brzeźnicy, określany jako "prowadzący targowisko" oraz odnoszące się do jego zadań: § 12, wg którego prowadzący targowisko jest zobowiązany do: 1) utrzymywania w należytym stanie tablic informacyjnych i umieszczania na nich aktualnych dokumentów: a) regulaminu targowiska, b) uchwały Rady Gminy w sprawie określenia wysokości dziennych stawek opłaty targowej, wyciągów z obowiązujących przepisów prawa, c) innych aktualnych informacji, 2) pobierania opłaty targowej od prowadzących handel i kontroli jej uiszczenia, 3) czuwania nad przestrzeganiem regulaminu i wydawania poleceń w celu usunięcia uchybień, a także § 18 pkt 1, zgodnie z którym sprzątanie przez prowadzącego targowisko placu targowego i terenu wokół targowiska oraz uprzątnięcie nieczystości następuje każdego dnia, w którym prowadzony jest handel, bezpośrednio po zakończeniu handlu i opuszczeniu targowiska przez handlujących, oraz § 24 pkt 2, zgodnie z którym opłatę targową oraz inne opłaty pobiera prowadzący targowisko, posiadający identyfikator, który zobowiązany jest do wydawania pokwitowań (bilet opłaty targowej). W tym zakresie należy podzielić stanowisko Wojewody, że na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. RG Dębica nie przysługiwała kompetencja do wskazania konkretnego podmiotu mającego prawo administrować targowiskiem gminnym ani związanych z tym jego zadań, gdyż materia ta nie mieści się w pojęciu zasad i trybu korzystania z obiektu gminnego. Ma to związek z regulacją art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k., zgodnie z którym jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Uwzględniając w/w wskazanie (oparte na art. 1 ust. 2 tej ustawy), że targowisko gminne jest obiektem użyteczności publicznej z wykorzystaniem którego Gmina Dębica realizuje swe zadania o charakterze użyteczności publicznej związane z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb ludności, z normy kompetencyjnej art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k. nie wynika upoważnienie dla RG do wskazania konkretnie oznaczonego podmiotu administrującego (prowadzącego i zarządzającego) targowiskiem. Znajduje to bezpośrednie potwierdzenie w treści art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., wg którego gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań wójta. Rada gminy nie może zatem przejmować związanych z tym zadań i określać administratora gminnego targowiska, a tym bardziej jego obowiązków (abstrahując od prawidłowości i zasadności tych obowiązków, w okolicznościach sprawy wiąże się to wyłącznie z brakiem po stronie rady gminy prawa do ich ustalenia). W tym zakresie kompetencje te są ustawowo zastrzeżone dla wójta i nie może on ich przekazać na rzecz organu stanowiącego gminy. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, aby w związku z powyższymi regulacjami niezbędne było stwierdzenie nieważności § 18 pkt 2 regulaminu (w razie potrzeby z uwagi na organizację ruchu i porządek publiczny prowadzący targowisko może zarządzić wcześniejsze zakończenie sprzedaży i opuszczenie targowiska lub jego części) oraz jego § 19 pkt 1 (miejsca do sprzedaży, ustawienie straganów, ław, stołów i wszelkiego rodzaju sprzętów, miejsca postoju pojazdów oraz kierunek ruchu pojazdów na targowisku wyznacza prowadzący targowisko poprzez wydanie ustnych lub pisemnych poleceń oraz odpowiednie oznakowanie). Wprawdzie podmiotowo mają one związek z prowadzącym targowisko, niemniej tak jak w § 18 pkt 2 nie mają charakteru norm odnoszących się wprost wyłącznie do jego zadań i obowiązków (statuując uprawnienie uzależnione od zaistnienia dodatkowych okoliczności w postaci doraźnych potrzeb wynikających z organizacji ruchu i porządku publicznego) oraz tak jak w § 19 pkt 1, wpisując się w ogólne zasady prowadzenia sprzedaży i tryb korzystania z obiektu. W kwestii opłaty targowej i zasad jej pobierania (§ 24 pkt 2 regulaminu) należy dodatkowo zauważyć, że wszelkie regulacje z tym związane powinny znaleźć się w odrębnej uchwale podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 19 u.p.o.l., nie zaś w regulaminie targowiska (nie uchybia temu wyrażony w § 24 pkt 1 regulaminu ogólny obowiązek podmiotów prowadzących sprzedaż na terenie targowiska do uiszczania opłaty targowej wg stawek ustalonych uchwałą RG Dębica); zgodnie z art. 19 pkt 1, rada gminy w drodze uchwały określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w ustawie (do stawki opłaty targowej odnosi się ppkt a), stosownie zaś do pkt 2 tego artykułu, może zarządzić pobór tych opłat w drodze inkasa oraz określić inkasentów i wysokość wynagrodzenia za inkaso. Zawarcie w regulaminie postanowień o których mowa w § 24 pkt 2, niezależnie od tego iż wykracza poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., może budzić wątpliwości interpretacyjne co do ich zgodności z aktami wydawanymi na podstawie art. 19 pkt 1 i 2 u.p.o.l.; II. § 5 stanowiący, że w inne dni niż określone w § 4 (tj. każda środa tygodnia od godz. 6 do godz. 15) targowisko może być czynne na wniosek handlowców. W tym zakresie wyraźnego podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., określenie dni i godzin otwarcia targowiska należy do wyłącznej kompetencji rady gminy. O ile więc nawet dopuścić ewentualną możliwość prowadzenia handlu na targowisku w dodatkowe dni (w innych terminach niż wskazane w § 4 uchwały), powinno to zostać w sposób kompletny i nie budzący wątpliwości określone w jego regulaminie, których to uprawnień rada gminy jako wyłącznie właściwa w tym przedmiocie nie może scedować na inny podmiot. W odniesieniu do tego Sąd nie podziela wskazanej w odpowiedzi na skargę argumentacji, że regulacja § 5 regulaminu umożliwia jedynie podjęcie inicjatywy w przedmiocie udzielenia zgody na otwarcie targowiska w innym dniu tygodnia i nie jest próbą scedowania uprawnień co do ustalenia zasad funkcjonowania obiektu na podmiot trzeci. W istocie bowiem nie wiadomo, w jakim trybie i do kogo taki wniosek mógłby być złożony, jaki podmiot byłby uprawniony do jego załatwienia, a nawet jaka minimalna liczba handlowców mogłaby z taką inicjatywą wystąpić; III. § 8 stanowiący, że osoby prowadzące handel na targowisku zobowiązane są do posiadania przy sobie dokumentu tożsamości i ważnego dowodu uiszczenia opłaty targowej. Dokonane ta regulacją przekroczenie ustawowego upoważnienia do podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia regulaminu targowiska wynika z braku po stronie organów jednostek samorządu terytorialnego prawa do legitymowania osób w celu ustalenia ich tożsamości (zgodnie z art. 51 ust. 1 Konstytucji RP, nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby), zwłaszcza że jedynym wymogiem wiążącym się z prowadzeniem sprzedaży na terenie targowiska jest obowiązek uiszczenia opłaty targowej za każdy dzień sprzedaży (§ 7 i § 24 pkt 1 regulaminu). Tylko zatem w tym zakresie osoby prowadzące sprzedaż na targowisku mogą być kontrolowane, czemu odpowiada przewidziany w § 24 ust. 3 i 4 regulaminu obowiązek zachowania biletu opłaty targowej do chwili opuszczenia targowiska, okazywania go do kontroli osobom upoważnionym oraz - w przypadku braku jego posiadania w czasie kontroli – wymogu ponownego uiszczenia opłaty. Niezależnie od powyższego, regulacja § 8 regulaminu nie koreluje z zapisem jego § 6, wg którego uprawnionymi do handlu na targowisku są osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej. Uznanie prawidłowości wymogu posiadania przez osoby prowadzące handel na targowisku dokumentu tożsamości - odnoszonego co do zasady względem osób fizycznych - wraz z przyznaniem prowadzącemu targowisko prawa kontroli w tym zakresie, stawiałoby w uprzywilejowanej pozycji osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, względem których żaden analogiczny wymóg nie został przewidziany; IV. § 10 pkt 3, 5 i 6, stanowiące, że na targowisku nie mogą być sprzedawane: artykuły szkodliwe dla zdrowia lub stanowiące zagrożenie życia ludzkiego oraz artykuły zepsute, sfałszowane lub fałszywie oznaczone, pochodzące z kradzieży (pkt 3), kasety magnetofonowe i magnetowidowe, płyty CD, DVD – bez właściwego zezwolenia (pkt 5) oraz towary nie posiadające wymaganych oznaczeń i atestu (pkt 6). Odnośnie zapisu § 10 pkt 3 regulaminu Sąd w pełni akceptuje argumentację uzasadnienia skargi, iż użyte w tej regulacji zapisy "artykuły szkodliwe dla zdrowia", "stanowiące zagrożenie życia ludzkiego" oraz "artykuły zepsute" są na tyle nieostre i niejednoznaczne znaczeniowo, że w praktyce prowadzonej na targowisku działalności handlowej nastręczałaby poważne trudności interpretacyjne (także co do tego, jaki podmiot miałby o tym decydować). Uwagi te należy także odnieść do wyrażonego w pkt 5 bliżej nieoznaczonego zezwolenia na sprzedaż kaset magnetofonowych i magnetowidowych oraz płyt CD i DVD, handel którymi nie podlega szczególnej reglamentacji prawnej (z oczywistych względów mających oparcie w stosownych przepisach karnych, zabronione jest rozpowszechnianie tego typu nośników stanowiących nielegalne kopie nośników oryginalnych, do czego w/w regulacja się nie odnosi), a także do ogólnikowo opisanej w pkt 6 sprzedaży towarów bez wymaganych oznaczeń i atestów (art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń penalizuje jedynie wprowadzanie do obrotu towaru bez wymaganych oznaczeń przez przedsiębiorców). W związku z powyższym należy wyraźnie podkreślić, że akt prawa miejscowego musi zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (tak m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2012 r. II SA/Wr 786/11, LEX nr 1114101). W odniesieniu natomiast do części zapisu § 10 pkt 3 regulaminu dot. zakazu sprzedaży rzeczy sfałszowanych, fałszywie oznaczonych lub pochodzących z kradzieży należy zauważyć, że wpisuje się on w regulacje karne zawarte w art. 305 ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. Prawo własności przemysłowej (Dz. U. z 2017 r., poz. 776), art. 24 i 25 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., Nr 153 poz. 1503 ze zm.) oraz art. 122 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2015 r., poz. 1094 ze zm.) i ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2017 r., poz. 2204 ze zm.). Powyższe sformułowania ze względu na niejednoznaczność (artykuły szkodliwe, stanowiące zagrożenie życia, zepsute, bez właściwego zezwolenia, nie posiadające wymaganych oznaczeń) oraz samoistne objęcie zakazem sprzedaży artykułów wyłączonych z obrotu na mocy przepisów zawartych w aktach wyższego rzędu - rangi ustawowej (zakaz sprzedaży artykułów sfałszowanych, fałszywie oznaczonych i pochodzących z kradzieży) nie pozwalają na uznanie ich zgodności z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.; V. § 11 stanowiący, że sprzedaż środków spożywczych wymagających zabezpieczenia przed wpływem temperatury i nasłonecznienia może być prowadzona wyłącznie za pomocą specjalistycznych środków transportu. W tym zakresie aktualne pozostają uwagi zawarte w pkt IV co do przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. wynikające z wiążącego określenia sposobu prowadzenia sprzedaży w sytuacji, gdy w odniesieniu do środków spożywczych wynika on z uregulowań zawartych w aktach wyższego rzędu (ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, Dz. U. z 2017 r., poz. 149 ze zm. oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku w sprawie higieny środków spożywczych, Dz.U. WE L 139), nie przewidujących wymogu korzystania w w/w zakresie ze specjalistycznych środków transportu; VI. § 22 stanowiący, że: 1) osoby prowadzące handel na targowisku zobowiązane są uwidocznić ceny na towarach wystawionych do sprzedaży w sposób nie budzący wątpliwości, 2) do warzenia i mierzenia towarów mogą być używane wyłącznie jednostki miar obowiązujące w obrocie towarowym (metr, litr, kilogram i ich pochodne), 3) narzędzia pomiarowe używane na targowisku powinny posiadać ważną cechę legalizacyjną oraz powinny być ustawione i używane w sposób pozwalający kupującemu stwierdzić poprawność i rzetelność ważenia i mierzenia, 4) za aktualizację narzędzi pomiarowych odpowiada sprzedający. W opisanych kwestiach należy podzielić stanowisko Wojewody co do niedopuszczalnej ingerencji, jakiej uchwalonym regulaminem RG Dębica dopuściła się względem regulacji ustawowych. Odnośnie uwidaczniania cen na wystawionych do sprzedaży towarach istotne będą regulacje ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz. U. z 2017 r., poz. 1830 ze zm.) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 9 grudnia 2015 r. w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług (Dz. U. z 2015 r., poz. 2121), które wobec przewidzianego w regulaminie powszechnego wymogu uwidaczniania cen przez wszystkie osoby prowadzące handel na targowisku, wyłączają chociażby obowiązek informowania o cenach w obrocie między osobami fizycznymi, z których żadna nie jest przedsiębiorcą. Pozostałe zagadnienia związane ze stosowaniem na targowisku przewidzianych przez regulamin jednostek miar oraz używaniem narzędzi pomiarowych także są wyczerpująco unormowane w ustawie z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach (Dz. U. z 2018 r., poz. 376) oraz wydanych do niej aktach wykonawczych, w tym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2006 r. w sprawie legalnych jednostek miar (Dz. U. Nr 225, poz. 1638 ze zm.) oraz rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 kwietnia 2017 r. w sprawie rodzajów przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz zakresu tej kontroli (Dz. U. poz. 885); w dacie podjęcia przez RG Dębica zaskarżonej uchwały zamiast ostatniego z wymienionych rozporządzeń obowiązywało (do 8 maja 2017 r.) rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie rodzajów przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz zakresu tej kontroli (Dz. U. z 2014 r., poz. 1066). W kontekście powyższego, jak już wyżej podniesiono, niedopuszczalne w ramach delegacji ustawowej są działania organu polegające na ponownej regulacji materii już objętej inną regulacją ustawową; w ramach tego wyłączona jest nie tylko modyfikacja norm o charakterze powszechnie obowiązującym, ale także ich ponowne powtarzanie (mylnie wskazujące na prawo danego organu do wiążącego ustalania objętych nim zagadnień). W ocenie Sądu powyższym wymogom nie uchybiają ogólne zapisy regulaminu wskazujące na obowiązek przestrzegania przez podmioty biorące udział w handlu na targowisku jego postanowień, przepisów higieniczno – porządkowych oraz innych powszechnie obowiązujących przepisów związanych z prowadzeniem działalności handlowej i obrotem towarami (§ 13), wskazujące na zgodną z obowiązującymi przepisami odpowiedzialność sprzedających i kupujących za wszelkie transakcje handlowe zawierane na targowisku (§ 20), odpowiedzialność sprzedawców za jakość sprzedawanego towaru (§ 21) oraz wymóg spełniania przez wprowadzane do handlu artykuły spożywcze i przemysłowe wymagań obowiązujących przepisów prawa (§ 23). Zapisy te w stopniu wystarczającym a przede wszystkim nie uchybiającym art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. obejmują swym zakresem regulacje opisane w pkt IV – VI niniejszego uzasadnienia, co do których trudno podzielić twierdzenie, że celem ich wprowadzenia było zabezpieczenie zdrowia i życia osób korzystających z targowiska przed rozpowszechnianiem artykułów szkodliwych, które mogłyby zostać wprowadzone do obrotu na terenie obiektu. Poprzez odesłanie zaś do innych stosownych przepisów wskazane zapisy regulaminowe same nie normują kwestii objętych materią innych przepisów. Nie oznacza to całkowicie zanegowania argumentacji odpowiedzi na skargę co do potrzeby wzięcia pod uwagę rozwiązań uwzględniających w uchwalonym regulaminie charakteru i specyfiki obiektu użytkowego, jakim jest targowisko gminne. Mimo zatem, że obiektywnie związane jest to z naruszeniem zasad techniki prawodawczej (stosownie do § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", Dz. U. z 2016 r., poz. 283, w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych), w okolicznościach sprawy za nieistotne naruszenie reguł redagowania aktu prawa miejscowego uznano zamieszczenie w regulaminie zapisów mających na celu wyeksponowanie (celem zwiększenia ich komunikatywności) doniosłych z punktu widzenia interesu społecznego zakazów uprawiania gier hazardowych (karalność urządzania gier hazardowych w celu osiągnięcia korzyści majątkowej przewiduje art. 128 § 1 Kodeksu wykroczeń) oraz spożywania na targowisku - stosownie do przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.) - napojów alkoholowych. Zdaniem Sądu, zakazom tym należy przypisać doniosłe znaczenie z uwagi na występujące w praktyce funkcjonowania targowisk przypadki z tym związane. Ponieważ z zapisów tych nie wynika modyfikacja regulujących powyższe kwestie przepisów ustawowych w sposób wypaczający ich znaczenie (zwłaszcza w odniesieniu do zakazu uprawiania gier hazardowych), a skutku takiego nie sposób również wywieść z zakazu spożywania na targowisku napojów alkoholowych z powołaniem się na regulujący tę materię akt prawny i jego publikator, brak jest tym samym podstaw do automatycznego stwierdzenia ich nieważności. Sąd nie podziela zasadności zarzutu, wg którego RG Dębica jako kompetentna do uchwalenia regulaminu targowiska, nie była uprawniona do ograniczenia asortymentu towarów którymi można na nim handlować, dopuszczając się tym samym naruszenia art. 22 Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (oprócz § 10 pkt 3, 5 i 6 regulaminu co do których nieważności odniesiono się w pkt IV uzasadnienia, w paragrafie tym RG wprowadziła zakaz sprzedaży: nafty, benzyny, spirytusu skażonego (denaturatu), trucizn i środków leczniczych (pkt 1), broni, amunicji, materiałów wybuchowych, pirotechnicznych oraz przedmiotów ekwipunku wojskowego (pkt 2), kamieni szlachetnych, platyny, złota i srebra oraz przedmiotów sporządzonych z tych kruszców, zagranicznych banknotów i monet, papierów wartościowych (pkt 4), napoi alkoholowych (pkt 7) oraz innych towarów, których sprzedaż jest zabroniona na podstawie odrębnych przepisów (pkt 8). W tym zakresie należy przede wszystkim zauważyć, że samo prowadzenie handlu na targowisku nie wiąże się z wymogiem prowadzenia działalności gospodarczej, a więc wyłączenie z handlu na nim określonych kategorii towarów (mimo że obrót niektórymi z nich podlega dodatkowym, szczególnym wymogom) nie może być interpretowane jako tę wolność ograniczające. Tak jak prowadzenie handlu, niezależnie od tego czy odbywa się w ramach działalności gospodarczej, nie oznacza całkowitej swobody co do miejsca i zasad jej prowadzenia, nie można również Gminy Dębica jako właściciela targowiska (§ 2 regulaminu) pozbawić całkowicie prawa do decydowania co do jego charakteru i przyznania prymatu handlu na nim określonym rodzajom towarów (stosownie do § 9 regulaminu, na targowisku mogą być sprzedawane wszystkie towary i artykuły z zastrzeżeniem § 10 ... w szczególności artykuły żywnościowe i przemysłowe, produkty pochodzenia rolnego, ogrodniczego i spożywczego, inwentarz domowy). Zdaniem Sądu takie uregulowanie nie dyskryminuje w sposób nieuprawniony żadnej określonej grupy podmiotów, bowiem odnosi się do wszystkich handlujących na targowisku. W tym zakresie należy dodatkowo podkreślić, że z punktu widzenia Gminy, nie jest pierwszoplanowym zadaniem prowadzącego targowisko stwarzanie sprzedającym dodatkowych możliwości zbywania towarów i ułatwiania im w ten sposób prowadzenia działalności handlowej (chociaż tego aspektu także nie sposób całkowicie wykluczyć), ale przede wszystkim ułatwianie zaspokajania potrzeb lokalnych konsumentów w sposób najbardziej adekwatny do ich oczekiwań, przy zapewnieniu maksimum pewności i bezpieczeństwa obrotu. Tym samym poprzez wprowadzenie do regulaminu opisanych wyżej zapisów wyłączających ze sprzedaży na targowisku określone kategorie towarów, RG nie przekroczyła przyznanych jej w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. kompetencji do wydania aktu prawa miejscowego w zakresie określenia zasad i trybu korzystania z obiektu gminnego. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut skargi kwestionujący zapis regulaminu co do sposobu rozpatrywania skarg i wniosków (zgodnie z § 25 regulaminu, "skargi i wnioski związane z działaniem targowiska przyjmowane będą w Urzędzie Gminy Dębica w Referacie Ochrony Środowiska i Rolnictwa"). Jak podniósł Wojewoda, kwestia ta została uregulowana w przepisach K.p.a., a RG w ramach upoważnienia wynikającego z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie posiada kompetencji do wskazywania organów właściwych do rozpatrywania skarg, gdyż wynika to z art. 229 K.p.a. Rzecz jednak w tym, że wbrew twierdzeniom Wojewody, z treści § 25 regulaminu nie wynika jakakolwiek próba modyfikacji przez RG regulacji zawartych w K.p.a., gdyż dotyczy on wyłącznie wskazania miejsca w którym mają być składane związane z funkcjonowaniem targowiska skargi i wnioski, a nie organu właściwego do ich załatwienia. Podsumowując, powyższe ustalenia - w ocenie Sądu – co do zasady przemawiają za uznaniem trafności zarzutów skargi i jej uwzględnieniem w tym zakresie, gdyż wskazane przez organ nadzoru zapisy regulaminu nie znajdują podstawy w normie kompetencyjnej upoważniającej do podjęcia przedmiotowej uchwały, ponadto duża część z nich znajduje odzwierciedlenie w aktach prawnych rangi ustawowej, stanowiąc ich powtórzenie. Skoro zatem zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego w opisanym zakresie podjęta została z rażącym naruszeniem prawa, należało stwierdzić nieważność wskazanych zapisów. Sąd uznał przy tym, że w pozbawionym wadliwości zakresie uchwała nie zostanie całkowicie pozbawiona funkcjonalności i z tego powodu nie orzekł o całkowitym jej wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.