II SA/Rz 1410/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 5 września 2025 r. nr SKO.401.ZP.1021.195.2025 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na planowanie zamierzenie inwestycyjne uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 30 czerwca 2025 r. nr RGO.7230.2.2025.AK. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "Kolegium", "SKO", "Organ II instancji" lub "Organ odwoławczy") z 5 września 2025 r. nr SKO.401.ZP.1021.195.2025 odmawiająca wyrażenia zgodny na planowane zamierzenie inwestycyjne. Jak wynika z akt sprawy, R. W. (dalej: "Skarżący") wnioskiem z 30 grudnia 2024 r. zwrócił się do Wójta Gminy [...] (dalej: "Organ I instancji", "Wójt") o zgodę na udzielenie odstępstwa, poprzez zbliżenie planowanego budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr ewid. [...] obręb [...], gmina [...] do krawędzi jezdnej drogi gminnej nr ewid. [...]. Po przeprowadzonym postępowaniu, Wójt Gminy [...] częściowo przychylił się do złożonego wniosku Skarżącego, wydając decyzję z [...] lutego 2025 r. nr [...], w której wyraził zgodę na lokalizację planowanego zamierzenia inwestycyjnego, tj. budynku usługowo-mieszkalnego w odległości mniejszej niż 6 m od krawędzi jezdnej drogi gminnej nr ewid. [...] dla potencjalnych schodów, tarasów, pochylni wejściowych i innych elementów stanowiących integralną część planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Od powyższej decyzji Skarżący wniósł odwołanie, podnosząc, że przedmiotowy wniosek dotyczył elewacji frontowej budynku a nie elementów stanowiących jego integralną część. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu decyzją z [...] marca 2025 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wójta i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji, SKO podzieliło argumentację Skarżącego w zakresie wydania decyzji obejmującej swym zakresem kwestie, o które Skarżący nie wnioskował. Organ II instancji zwrócił również uwagę na konieczność przeanalizowania, przed wydaniem kolejnej decyzji w niniejszej sprawie, kwestii wpływu ewentualnego zbliżenia planowanego zamierzenia inwestycyjnego, tj. budynku usługowo-mieszkalnego w odległości mniejszej niż 6 m od krawędzi jezdnej, na bezpieczeństwo w ruchu drogowym oraz pieszym na tym odcinku. Ponownie przeprowadzając postępowanie, Wójt stosując się do zaleceń SKO wskazanych w ww. decyzji, zlecił wykonanie ekspertyzy analizującej kwestię bezpieczeństwa w ruchu kołowym, rowerowym i pieszym na analizowanym odcinku (z 26 czerwca 2025 r. wykonana przez firmę B.) oraz ekspertyzy urbanistycznej. Po tak przeprowadzonym postępowaniu, Wójt Gminy [...] decyzją z 30 czerwca 2025 r. nr RGO.7230.2.2025.AK odmówił wyrażenia zgody na umieszczenie planowanego zamierzenia inwestycyjnego, tj. budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr ewid. [...] obręb [...], gmina [...] w odległości mniejszej niż 6 m od krawędzi jezdni drogi gminnej nr ewid. [...] w terenie zabudowanym. W uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał, że wydanie przedmiotowej decyzji poparte jest dwoma specjalistycznymi ekspertyzami, które stwierdzają jednoznacznie, że zbliżenie do krawędzi drogi mogłoby stanowić nie tylko zaburzenie istniejącego ładu przestrzennego na tym obszarze, ale również będzie miało negatywny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu samochodowym, rowerowym czy pieszym na analizowanym obszarze. Wójt podzielił wnioski płynące z ww. opinii i przyjął je za własne. Od powyższej decyzji Skarżący złożył odwołanie, w którym, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a."), poprzez brak wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz dokonanie ustaleń faktycznych niezgodnie z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego, które to naruszenie polegało na tym, że zarówno ekspertyza urbanistyczna jak i ekspertyza analizująca bezpieczeństwo w ruchu drogowym opierają się na niewłaściwych założeniach odległości od krawędzi jezdni drogi gminnej. Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja Wójta jest błędna, gdyż naruszone zostały przepisy prawa materialnego oraz postępowania. Organ błędnie ocenił materiał dowodowy w sprawie i dokonał wadliwych ustaleń faktycznych. Wobec powyższych zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez uwzględnienie wniosku wszczynającego postępowanie w całości na zasadzie art. 138 § 1 (w pkt 2) k.p.a. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, opisaną na wstępie decyzją z 5 września 2025 r. nr SKO.401.ZP.1021.195.2025, działając na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, w odległości mniejszej niż określona w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U z 2024 r. poz. 320 dalej: "u.d.p.") może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Zarządca drogi w tym wypadku gminnej, jakim jest Wójt Gminy może wydać zgodę na odstępstwo działając w oparciu o wniosek inwestora. Rozpatrzenie wniosku wymaga odniesienia się przez zarządcę drogi do ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, które mogłoby spowodować posadowienie takiego obiektu w odległości mniejszej niż wskazana w art. 43 ust. 1 u.d.p. Organ II instancji wyjaśnił, że z załącznika do zaskarżonej decyzji wynika, że bezpośrednie sąsiedztwo działki nr [...] stanowią działki nr [...] i nr [...], zabudowane budynkiem handlowo-usługowym o 3 kondygnacjach nadziemnych oraz działka nr [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym parterowym. Linia zabudowy na tych działkach tworzy uskok i dla działki nr [...] przebiega w odległości w odległości ok. 10,8 m od granicy drogi gminnej na działce nr [...], a dla działki nr [...] w odległości ok. 4 m od granicy drogi dla zasadniczej bryły budynku i ok 1,6 m dla tarasu i schodów wejściowych na parter budynku. Przy zastrzeżeniu, że pełna analiza urbanistyczna może wskazać na potrzebę ustalenia innej linii zabudowy niż w niniejszym uproszczonym opracowaniu urbanista uznał, iż kontynuacja linii zabudowy wyznaczonej przez lico budynku położonego na działce nr [...] wydaje się przestrzennie uzasadniona. Końcowo Organ odwoławczy wyjaśnił, że opierając się na opiniach sporządzonych przez osoby z wiedzą specjalistyczną, zwłaszcza w oparciu o opinie firmy B., w której sporządzający jednoznacznie stwierdza, że ze względu na bezpieczeństwo kierujących oraz pieszych znajdujących się w obrębie analizowanego odcinka jezdni, nie należy lokalizować planowanych zamierzeń inwestycyjnych w odległości mniejszej niż wynika to z przepisów ustawy o drogach publicznych, Organ miał podstawy do uznania, że odległość planowanej inwestycji nie może być mniejsza niż 6 m od krawędzi jezdni drogi gminnej nr ewid. [...] w terenie zabudowanym. Skargę od ww. decyzji Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł R. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez uwzględnienie wniosku wszczynającego postępowanie w całości na zasadzie art. 138 § 1 (w pkt 2) k.p.a. Skarżący zarzucił, że SKO w zaskarżonej decyzji zupełnie nie odniosło się do jego uwag przedstawionych w odwołaniu od pierwotnej decyzji, dotyczących braku wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz dokonanie ustaleń faktycznych niezgodnie z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego, które to naruszenie polegało na tym, że zarówno ekspertyza urbanistyczna jak i ekspertyza analizująca bezpieczeństwo w ruchu drogowym opierają się na niewłaściwych założeniach, tj. odległości od krawędzi jezdni drogi gminnej. Skarżący podał, że ww. uwagi zostały zamieszczone w jego wniosku skierowanym do SKO i dotyczą zarówno opracowania pn. "Analiza bezpieczeństwa ruchu drogowego wzdłuż DG Nr [...] w miejscowości B." sporządzonego przez M. B., jak stwierdza SKO "osobie posiadającej specjalistyczną wiedzę w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego" w czerwcu 2025 r. i nazwanej przez SKO "ekspertyzą analizującą kwestię bezpieczeństwa w ruchu kołowym, rowerowym i pieszym na analizowanym odcinku" oraz opracowania nazwanego przez SKO "ekspertyzą urbanistyczną". Skarżący podniósł, że oba opracowania, oprócz braków stwierdzonych w jego odwołaniu zawierają także poniższe braki i błędy: 1) odległość od krawędzi jezdni powinno się mierzyć na wysokości projektowanej zabudowy jego budynku, czyli w tym przypadku na zakończeniu łuku krawędzi jezdni od skrzyżowania, a nie od krawędzi zatoki autobusowej, 2) ulica przy której znajduje się teraz istniejący budynek, który oczywiście przewidziany jest do rozbiórki, znajduje się w odległości ok. 4,5 m, czyli po rozbiórce obecnego - nowy budynek - będzie cofnięty o dodatkowe ok. 2 m, co da strefę buforową między obecnym chodnikiem a zaprojektowanym budynkiem. Skarżący zaznaczył, że w przeprowadzonej analizie czy przez firmę B., jak i urbanistę W. W. te odległości nie zostały dobrze pomierzone i nie ma mowy o strefie buforowej bezpieczeństwa, która będzie stworzona, a której obecnie brak, 3) osoba, która robiła analizę bezpieczeństwa ruchu drogowego dla gminy [...] posiada wyłącznie uprawnienia projektowe, a do oceny i analizy istniejącego stanu bezpieczeństwa ruchu drogowego powinna posiadać uprawnienia wykonawcze, których nie posiada, 4) opracowaną analizę wykonano na zlecenie Gminy i czytając ją da się zauważyć i wyciągnąć wnioski, że jest pisana zgodnie z życzeniem Gminy i nie ma w niej za nic obiektywizmu, ponieważ: – nigdzie w analizie nie jest powiedziane, że ta ulica jest jednokierunkowa z zakazem zatrzymywania i postoju oraz z wydzieloną zatoką dla autobusów i busów, które się tam zatrzymują i odjeżdżają, a znajdującym się na końcu tej zatoki wiata przystankowa z rozkładem jazdy autobusów, – ulica (droga) posiada chodnik jednostronny o szerokości 2-3 m, czyli zgodny z wymogami rozporządzenia dotyczącego warunków budowy ulic (dróg), – projektant Pan B. twierdzi, że w przyszłości będzie tam Gmina wykonywać przejścia dla pieszych do nieistniejącego chodnika i to zaznaczono z azylami co jest niezrozumiałe i niepoprawne, ponieważ azyle są stosowane przy ruchu dwukierunkowym, a nie przy jednokierunkowym, – mowa także w analizie o zagrożeniu dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, że będą stanowić porzucone hulajnogi, pozostawione wózki z dziećmi na chodniku, co zdaniem Skarżącego jest nieprawdą i śmiesznym argumentem użytym w analizie, jak i nie odniesienia do przepisów drogowych i rzeczywistości. Skarżący wskazał, że ze swojej strony cofnął budynek zgodnie z przepisami i zachowanymi wymiarami, co do odległości od krawędzi jezdni według załączonej do odwołania dokumentacji. Natomiast dalsze cofanie jego zaprojektowanego budynku do tyłu powoduje zaburzenia w gospodarowaniu terenem jego działki i uniemożliwi parkowanie samochodem. Zdaniem Skarżącego projektant robiąc analizę, opisuje i zrzuca problemy Gminy na jego barki, uzasadniając faktem, że budynek i działka Skarżącego będzie przeszkadzać w rozbudowie drogi, co nie jest logiczne i prawdą, tylko czystą spekulacją, oraz wyssaną z palca tezą, tym bardziej, że ta ulica (droga) jest częścią rynku z ruchem okrężnym jednokierunkowym i jako taka powinna posiadać elementy rozwoju jako ulica wyższej klasy na podobnej zasadzie jak to zrobione jest z rynkiem w M., K. i w R. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności, koniecznych do stwierdzenia, czy zachodzą podstawy do wyrażenia zgody na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, publicznej w odległości mniejszej niż określona w art. 43 ust. 1 u.d.p. Decyzja wydawana w oparciu o art. 43 ust. 2 u.d.p. jest decyzją o charakterze uznaniowym. Organ musi zatem rozważyć wniosek strony wnioskującej w aspekcie "szczególnie uzasadnionych przypadków", jako przesłanki wyrażenia zgody na usytuowanie określonego obiektu w odległości od krawędzi jezdni mniejszej niż przewidziana w ustawie. Wykazanie przez stronę istnienia takiej przesłanki może warunkować zgodę organu na usytuowanie obiektu w określonym miejscu, mimo że jego odległość od krawędzi jezdni będzie mniejsza. Odmawiając natomiast zgody organ winien wyjaśnić wszystkie powody swojego stanowiska (wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 592/08). W niniejszej sprawie w ocenie Sądu zasadne okazały się zarzuty Skarżącego kierowane względem ekspertyzy z czerwca 2025r., wykonanej przez B., która zawierała analizę bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wnioski zawarte w tej analizie stanowiły podstawę do przyjęcia przez Organ I a następnie II instancji, że względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym przemawiają za odmową wyrażenia zgody na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości mniejszej od przewidzianej w art. 43 ust. 1 u.d.p. Organ I instancji uznał, że ww. ekspertyza stanowi integralną część rozstrzygnięcia jako załącznik do decyzji. W powyższej ekspertyzie wskazano, że obecny układ geometryczny dróg, lokalizacja wejścia do budynku nr [...] z jedni asfaltowej poprzez wystające elementy schodów na jezdnię drogi gminnej, brak wyznaczonych przejść dla pieszych z azylami bezpieczeństwa wymaga przeprowadzenia wielu zmian i korekt. Obecna zabudowa przydrożna wyznaczająca cele i kierunki ruchu pieszego, przy braku elementów wyposażenia drogi o jej bezpieczne ciągi, niekorzystanie wpływa na zachowania uczestników ruchu i może przyczynić się do niekontrolowanych zachowań, zagrażających bezpieczeństwu. W dalszej części stwierdzono, że realizacja przedmiotowego obiektu w znacznym stopniu ograniczy i utrwali niekorzystne warunki ukształtowania ciągu pieszego w sąsiedztwie budynku, który w stanie istniejącym przylega do jezdni i do frontu budynku mieszkalnego. W ekspertyzie wyraźnie zatem analizowano położenie budynku nr [...] względem krawędzi jezdni. Rzecz jednak w tym, że wniosek nie dotyczył budynku nr [...], który znajduje się na działce nr [...]. Skarżący wnosił o wyrażenie zgody na usytuowanie obiektu na zasadzie odstępstwa na działce nr [...], na której obecnie znajduje się budynek o nr [...], przeznaczony do rozbiórki. Ponadto autor ekspertyzy opisuje otoczenie budynku wskazując, że w chwili obecnej za obiektem usytuowany jest parking a przed obiektem wyznaczone jest miejsce zatrzymań dla pojazdów komunikacji zbiorowej i miejsc rozładunku towarów. Rzecz jednak w tym, że opis ten nie dotyczy budynku nr [...], który znajduje się na działce objętej wnioskiem, lecz budynku nr [...], obok którego jest zatoczka autobusowa. Świadczy o tym zamieszczone w ekspertyzie zdjęcie "widoku z góry" i mapy, znajdujące się w aktach sprawy. Zatem w ekspertyzie nie dokonano analizy położenia planowanego obiektu na działce nr [...] pod względem wymogów bezpieczeństwa w ruchu drogowym, lecz odwoływano się do obiektów, które znajdują się na innych działkach. W ocenie Sądu tego rodzaju ekspertyza nie mogła więc stanowić podstawy do wydania negatywnej dla Skarżącego decyzji. W ekspertyzie nie ma odniesienia do położenia obecnego budynku nr [...], ani też do działki nr [...], jak również do odległości, w jakich Skarżący planuje posadowić nowy obiekt na działce nr [...]. Należało natomiast odpowiedzieć na pytanie, czy to planowane przez Skarżącego posadowienie obiektu na działce nr [...] (Skarżący dostarczył załączniki mapowe, na których precyzyjnie wyznaczono odległości planowanego obiektu od krawędzi drogi publicznej), stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym i pieszym. W ocenie Sądu sporządzona ekspertyza nie odpowiada na to pytanie. Należy mieć na względzie, że organ wydając decyzję na podstawie art. 43 ust. 2 u.d.p. orzeka w ramach uznania administracyjnego a przepis ten posługuje się kwalifikowaną przesłanką "szczególnie uzasadnionego przypadku", który pozwala na uwzględnienie wniosku. Niemniej jednak w ocenie Sądu Organy w niniejszej sprawie nie wykazały, że zachodzą podstawy do odmowy wyrażenia zgody na posadowienie obiektu, skoro swoje rozstrzygnięcie oparły na wnioskach ekspertyzy, która nie odwołuje się do działki objętej wnioskiem lecz do budynków, które znajdują się na zupełnie innych działkach. W ocenie Sądu w toku ponownego rozpoznania sprawy Organ powinien precyzyjnie ustalić i wyjaśnić, czy planowany przez Skarżącego obiekt w miejscu, wskazanym przez niego na dostarczonym załączniku mapowym może być posadowiony na zasadzie odstępstwa, przewidzianego w art. 43 ust. 2 u.d.p. Organ winien poczynić ustalenia, które będą odnosić się konkretnie do działki nr [...] z określeniem odległości planowanego obiektu od zewnętrznej krawędzi jezdni. Należy także odpowiedzieć na pytanie, czy planowane posadowienie obiektu będzie wpisywać się w istniejące już odległości innych obiektów od krawędzi jezdni, czy też będzie stanowić w tym zakresie odstępstwo. Organ powinien również wyjaśnić wątpliwość, jaka powstała na kanwie zwracania się przez Skarżącego z wnioskami o udostępnienie informacji publicznej, czy odcinek drogi, przy którym położona jest działka nr [...] ma status drogi publicznej. Z przyczyn powyżej wskazanych Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z 30 czerwca 2025r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a.