II SA/Rz 1411/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska WSA Maria Mikolik Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2025 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 4 września 2024 r. nr I-III.7721.7.2.2024 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej – skargę oddala – Przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 4 września 2024 r. nr I-III.7721.7.2.2024, wydana w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z [...] maja 2022 r. nr [...] Starosta [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną oraz rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego, na działce nr [...]. Z adnotacji dokonanej na egzemplarzu decyzji znajdującym się w nadesłanych aktach administracyjnych wynika, że rozstrzygnięcie stało się ostateczne 1 lipca 2022 r. Wnioskiem z 30 maja 2023 r. RM (dalej: "skarżący") zwróciła się do Starosty o wznowienie postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją. Jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) – dalej: "k.p.a.". Uzasadniając zgłoszone żądanie skarżący podniósł, że jest właściciel działki nr [...], położonej w sąsiedztwie działki nr [...]. Odnośnie dotrzymania terminu do złożenia wniosku wskazał z kolei, że o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedział się w maju 2023 r. Postanowieniem z [...] stycznia 2024 r. nr [...] Starosta wznowił postępowanie zakończone kwestionowana decyzją. Następnie decyzją z [...] lutego 2024 r. nr [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z [...] maja 2022 r. nr [...]. Organ I instancji podał, że w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę krąg stron ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.) – dalej: "u.p.b.", a nie na podstawie ogólnych uregulowań ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn zm.) – dalej: "k.p.a.". Stronami takiego postępowania są zatem wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.p.b. Na podstawie dołączonej do wniosku dokumentacji projektowej ustalono, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji obejmuje wyłącznie działkę inwestora nr [...]. Skoro działka skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, to decyzję z [...] maja 2022 r. nr [...] uznać należało za odpowiadającą prawu. We wniesionym odwołaniu skarżący zarzucił wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz błędne zastosowanie przepisów wznowieniowych. Zdaniem skarżącego, Starosta nie dokonał ponownego rozpatrzenia sprawy i błędne uznał, że planowany budynek mieszkalny wielorodzinny został zaprojektowany zgodnie z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Błędnie również sprawdzono kompletność projektu budowlanego oraz jego zgodność z decyzją o warunkach zabudowy, jako że nie uwzględniono uciążliwości inwestycji dla terenów sąsiednich. Decyzją z 4 września 2024 r. nr I-III.7721.7.2.2024 Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy decyzję Starosty. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo wznowił postępowanie zakończone kwestionowaną decyzją. Zasadnie wskazał również, że wnioskodawca nie mógł być stroną postępowania prowadzonego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, ponieważ jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Działka nr [...] graniczy bezpośrednio z działkami nr [...]. Żadna ze wskazanych nieruchomości nie stanowi własności skarżącego. Działka wnioskodawcy nr [...] położona jest na północny zachód od działki nr [...] i od terenu inwestycji oddziałają ją działki nr [...], stanowiące drogę publiczną. W ocenie Wojewody, analiza przedstawionej dokumentacji projektowej potwierdza, że inwestycja – zarówno same budynki, jak i infrastruktura towarzysząca, nie wprowadzą żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącego. Wobec powyższego, decyzję organu I instancji uznać należało za odpowiadającą prawu. W skardze do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Rzeszowie, RM wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 28 w związku żart. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że nie jest stroną postępowania, gdyż nieruchomość stanowiąca jego własność nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji; 2. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1061 z późn. zm.) – dalej: "k.c.", poprzez ich błędną interpretację i w konsekwencji błędne ustalenie kręgu stron postępowania, poprzez przyznanie statusu strony wyłącznie właścicielom przyległych do terenu inwestycji nieruchomości, podczas gdy charakter oraz rozmiar planowanej inwestycji oraz jej oddziaływanie, obejmie nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z działką nr [...], ale również grunty znajdujące się w dalszym sąsiedztwie (zwłaszcza po przeciwnej stronie drogi), gdyż planowana inwestycja zakłóci korzystanie z należącej do skarżącego nieruchomości ponad przeciętną miarę; 3. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędne uznanie, że nie zaistniała przesłanka określona w ww. przepisie, a tym samym brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania co do meritum i ewentualnego uchylenia decyzji; 4. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, skutkujące przyjęciem, że działka skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji i w konsekwencji skarżący nie jest stroną postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga została oddalona w całości, bowiem nie okazała się zasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu ustalenia dokonane w sprawie przez organy są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli legalności stanowiska wyrażonego w wydanej decyzji, w tym zastosowanych przepisów prawa. Stan faktyczny sprawy został zatem ustalony zgodnie z wymogami stawianymi art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organy dokonały ustaleń adekwatnych do zakresu i przedmiotu postępowania wznowieniowego determinowanego przepisami prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy. Ocena zgromadzonego materiału dokonana została natomiast zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy którymi kierowały się organy zostały szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. W niniejszej sprawie zasadniczą kwestią jest ustalenie, czy skarżący powinien zostać uznany za stronę postępowania zakończonego decyzją Starosty z [...] maja 2022 r. nr [...]. Wskazanym wyżej rozstrzygnięciem organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną oraz rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego, na działce nr [...]. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stosownie zaś do art. 147 k.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a-145b następuje tylko na żądanie strony. Z przytoczonych regulacji wynika, że to strona decyduje o zakresie postępowania wznowieniowego. Obowiązana jest zatem wskazać podstawę wznowienia, jako że w jej interesie leży umotywowanie podstawy wznowienia. Skarżący we wniosku o wznowienie postępowania z 30 maja 2023 r. wskazał na przysługujące mu prawo własności działki nr [...]. Z map dołączonych do wniosku oraz projektu zagospodarowania terenu wchodzącego w skład zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że działka nr [...] graniczy bezpośrednio z działkami nr [...]. Działka nr [...] nie sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...], bowiem oddziela je od siebie działka nr [...], stanowiąca własność Gminy [...] i oznaczona w ewidencji gruntów jako droga. W pełni zasadnie uznały zatem organy administracji architektoniczno – budowlanej, że skarżący nie mógł być stroną postępowania prowadzonego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Krąg stron takiego postępowania określa bowiem art. 28 ust. 2 u.p.b., a nie jak argumentuje skarżący – art. 28 k.p.a. Stosownie do art. 28 ust. 2 u.p.b., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pod pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, zgodnie z art. 3 pkt 20 u.p.b., należy z kolei rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Co istotne, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. To uściślenie dotyczy terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia sprowadzające się jedynie do zabudowy, a nie szeroko rozumianego zagospodarowania terenu. Status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wynika zatem z samego faktu potrzeby ustalenia w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji (wyrok NSA z 14 stycznia 2025 r. II OSK 2549/22). W realiach niniejszej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że działka skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji planowanej na działce nr [...]. Sąd podziela stanowisko organów, że zamierzenie inwestycyjne objęte decyzją Starosty z [...] maja 2022 r. nr [...] nie wprowadza jakichkolwiek ograniczeń w zabudowie działki nr [...]. Ewentualne ograniczenia w jej zabudowie mogą wynikać nie na skutek realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...], ale z obowiązku zachowania minimalnych odległości obiektów budowlanych od krawędzi drogi publicznej, określonych w art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 320 z późn. zm.), ewentualnie innych regulacji normujących odległości obiektów lub urządzeń budowlanych od dróg publicznych, w kontekście drogi istniejącej na działce sąsiedniej nr [...]. Sam skarżący nie wskazał zresztą jakiegokolwiek przepisu administracyjnego prawa materialnego, który choćby uprawdopodobniał, że realizacja budynku na działce nr [...] wprowadzi prawne ograniczenia w zabudowie lub sposobie wykorzystywania działki nr [...]. Regulacją taką nie jest samoistnie art. 144 k.c., ponieważ nie stanowi on normy materialnoparwnej, na podstawie której organ administracji publicznej ustala obszar oddziaływania planowanej inwestycji w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Innymi słowy, obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b., jest obszarem, w którym następują ograniczenia w sposobie zabudowania i zagospodarowania nieruchomości, wynikające z administracyjnych przepisów materialnoparwnych i powstałe na skutek realizacji planowanego przedsięwzięcia. Chodzi np. o konieczność zachowania minimalnych odległości między obiektami budowlanymi wynikającymi z norm bezpieczeństwa przeciwpożarowego (Dział VI, Rozdział 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.), konieczności zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń (§ 13 rozporządzenia) lub nawet zapewnienia minimalnych odległości budynków od urządzeń technicznych innego budynku (§ 23 rozporządzenia). Natomiast sam przepis art. 144 k.c. nie umożliwia organowi administracji architektoniczno – budowlanej na wyodrębnienie obiektywnego kryterium, które winno stawić podstawę do ustalenia innego obszaru oddziaływania obiektu niż wyznaczony na podstawie regulacji prawa administracyjnego. Na gruncie prawa administracyjnego wymagane jest zatem wykazanie istnienia konkretnej normy prawa materialnego, która wskazywałaby, że istniejące immisje nie będą mieściły się w granicach wyznaczonej normy, zaś ewentualna okoliczność naruszenia prawa własności, o jakim mowa w art. 140 i art. 144 k.c., wymaga wykazania, że planowana inwestycja będzie powodowała ponadprzeciętne negatywne oddziaływanie (uciążliwości) dla sąsiedniej nieruchomości, a nie jakiekolwiek oddziaływanie (por. wyroki NSA z 2 lipca 2024 r. II OSK 1164/23 i z 8 maja 2024 r. II OSK 1951/21). Uprawnienia właściciela wyprowadzone z art. 144 k.c., same w sobie nie stanowią o interesie prawnym w postępowaniu administracyjnym, a ochrona własności przed immisjami, które zakłóca korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, może być dochodzona na drodze cywilnej przed sądami powszechnymi. W związku z powyższym, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).